VI SA/Wa 1661/12

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz "E." Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 2800 (dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednolity Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007 r. - z późn. zm. ) oraz art. 138 §1 pkt 2 w związku z art. 127 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez E. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kierownika Rejonu działającego z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad znak: [...] z dnia [...] listopada 2011 r., w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] w miejscowości S., ul. [...], km [...], strona prawa poprzez ustawienie dwustronnej tablicy reklamowej w pasie drogowym o powierzchni 12,0 m2, o wymiarach 3,0 m x 2,0 m: - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł: 1. Samowolne zajęcie przez sieć E.Sp. z o.o., pasa drogowego drogi krajowej nr [...] [...] w miejscowości S., ul. [...], km [...], strona prawa poprzez umieszczenie dwustronnej tablicy reklamowej w pasie drogowym o powierzchni 12,00 m2 (wymiary reklamy w pasie drogowym to: 3,00 m x 2,00 m + 3,00 m x 2,00 m) w okresie od [...] listopada 2010 r. do [...] stycznia 2011 r. tj. 61 dni. 2. Nałożył karę pieniężną. w wysokości 13 176,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wywodził, że: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Rejon w L., dokonując objazdu drogi krajowej nr [...] [...] w dniu [...] października 2010 r., stwierdziła zajęcie pasa drogowego tej drogi w miejscowości S., ul. [...], poprzez samowolne umieszczenie dwustronnej tablicy reklamowej o treści "[...] (...)". W dniu [...] października 2010 r. GDDKiA Rejon w L. wysłał do firmy D. zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego i terminie przeprowadzenia rozprawy w terenie. Odbiór zawiadomienia potwierdziła w dniu [...] października 2010 r. Spółka M. Sp. J. Korespondencję w sprawie skierowano do firmy D.ul. [...],[...] S., gdyż takie dane widniały na przedmiotowej tablicy reklamowej. W odpowiedzi na zawiadomienie, w dniu [...] listopada 2010 r. (data wpływu do GDDKiA Rejon w L.) M.M. - współwłaściciel ww. spółki przysłał pismo, z treści którego wynikało, że przedmiotowa tablica reklamowa nie jest własnością spółki M. a adres sklepu został umieszczony z racji przynależności do sieci D. W ślad za powyższym pismem w dniu [...] listopada 2010 r. do Rejonu Dróg Krajowych w L. wpłynęło kolejne pismo M. Sp. J., w którym wskazano właściciela przedmiotowej tablicy reklamowej tj. E. Sp. z o.o. z/s [...] K., ul. [...]. W związku z faktem, iż w wszczętym z urzędu przez Kierownika Rejonu w L.Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. postępowaniu administracyjnym, Spółka E. sp. z o.o. wskazana została jako właściciel przedmiotowej reklamy, a nie jak domniemano wcześniej – M. Sp.J. - w dniu [...] listopada 2010 r., (duplikat potwierdzenia odbioru zawiadomienia ) E. Sp. z o.o. została powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego i terminie przeprowadzenia w dniu [...] grudnia 2010 r. rozprawy w terenie. W protokole z rozprawy z dnia [...] grudnia 2010 r. sporządzonym w miejscu zajęcia pasa drogowego przez przedstawiciela GDDKiA Rejon w L. Pana J. B. stwierdzono, iż przedmiotowa - dwustronna tablica reklamowa o wymiarach 3,0 m x 2,0 m, o łącznej powierzchni wynoszącej 12,0 m2, o treści "[...] ", została umieszczona w całości w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], w odległości 7,0 m od zew. krawędzi jezdni drogi, bez zezwolenia zarządcy drogi. Pomimo wystosowanego do Spółki E. sp. z o.o. zawiadomienia, w spotkaniu brak było udziału osób/osoby z ramienia tej spółki. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosił też, że w dniu [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził kontrolę przedmiotowej reklamy w celu sprawdzenia legalności jej wykonania. W protokole kontroli robót budowlanych, przeprowadzonej przez dwóch pracowników P. w S., potwierdzono lokalizację dwustronnej tablicy reklamowej o treści "[...] ul. [...], ul. [...], ul. [...] " o wymiarach 2,0 m x 3,0 m w odległości 7,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni [...]. Organ wskazywał też, że pełnomocnik Spółki E. w odpowiedzi na zawiadomienie o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie podnosił, że przedmiotowa reklama nie jest własnością ww. spółki, w związku z czym E. nie jest stroną w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2011 r. GDDKiA Rejon w L. zwrócił się pismem znak: [...] z dnia [...] lutego 2011 r. do pełnomocnika o podanie danych osobowych i adresowych lub przedłożenia innych dokumentów właściciela tablicy reklamowej na której były zamieszczone informacje dotyczące [...] (np. umowa dzierżawy, umowa najmu, itp.). Mimo upłynięcia terminu wyznaczonego w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. (data potwierdzenia odbioru [...] lutego 2011 r.) sieć E. reprezentowana przez pełnomocnika nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, że nie jest właścicielem przedmiotowej reklamy. Organ wskazywał, że właściciel sklepu M. Spółka Jawna poinformował organ, że przedmiotowa reklama należy do sieci franchisingowej, która reklamując sieć sklepów D. w S. umieściła również adres sklepu przy ul. [...] w S. Z kolei Spółka E. podnosiła, że sporna tablica reklamowa zainstalowana została przez spółkę C. spółka jawna z siedzibą w K. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dodatkowego wysłuchania świadka Pana M. M. na okoliczność daty, w której przedmiotowa tablica reklamową została umieszczona w pasie drogowym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazywał, że z przesłanych przez świadka materiałów dowodowych (tj.: umowa franchisingowa z dnia [...] listopada 2003 r., zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2006 r.) wynika, iż spółka C. spółka jawna z siedzibą w K. z dniem [...] sierpnia 2006 r. przeniosła prawa i obowiązki z umowy franchisingowej i umowy dzierżawy oprogramowania na E.Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w wyniku zawarcia umowy sprzedaży zorganizowanej (Repertorium A. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.). Organ wskazał, też, że w efekcie prowadzonego przeciwko spółce E. sp. z o.o. postępowania administracyjnego, mającego na celu stwierdzenie zajęcia pasa drogowego bez ważnego zezwolenia zarządcy drogi poprzez ustawienie dwustronnej tablicy reklamowej w pasie drogowym w m. S., w dniu [...] stycznia 2011 r. podczas objazdu drogi służba liniowa Rejonu w L. stwierdziła usunięcie przedmiotowej tablicy reklamowej z pasa drogowego [...]. W wyniku tak przeprowadzonego postępowania organ powołując art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych stwierdził nielegalne zajęcie pasa drogowego które miało miejsce: - od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. (61 dni) tj. od dnia odebrania przez stronę zawiadomienia z dnia [...] listopada 2010 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] do dnia stwierdzenia przez GDDKiA Rejon W L. usunięcia reklamy z pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że zarzut dotyczący błędnego ustalenia właściciela tablicy reklamowej jest niezasadny. Skarżący podnosił, że na podstawie umowy sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. E. Sp. z o.o. nabyła od C. spółka jawna określone w załączniku nr [...] do ww. umowy środki trwałe, wśród których nie znajdowała się przedmiotowa tablica reklamowa. Odnosząc się do przedmiotowego zarzutu organ wskazał na pojęcie reklamy zdefiniowane w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Główny Dyrektor Dróg Krajowych I Autostrad stwierdził, że umieszczona w polu widzenia użytkowników drogi reklama miała na celu informowanie "jej" użytkowników - odbiorców reklamy o rodzaju prowadzonej działalności oraz o miejscu zlokalizowania tej działalności. Z treści przedmiotowej tablicy reklamowej jasno wynikało, że pod wskazanymi na niej adresami "odbiorca reklamy" odnajdzie D., których sieć handlowa została zorganizowana właśnie przez E. Sp. z o.o. Skarżący podnosi, że właścicielem reklamy jest spółka C. Sp.j. W wyniku zawarcia umowy w dniu [...] sierpnia 2006 r. spółka ta przekazała prawa i obowiązki, wynikające z umowy franchisingowej i umowy dzierżawy oprogramowania spółce E. sp. z o.o., sama zaś przestała istnieć. Fakt, iż w umowie pominięto zapisy odnośnie tablicy reklamowej w ocenie organu, nie może świadczyć o tym, że spółka ta nie jest odpowiedzialna za reklamę w pasie drogowym. Zdaniem organu prowadzone przez GDDKiA Rejon w L. postępowanie administracyjne nie miało na celu wskazania osoby odpowiedzialnej za umieszczenie w terenie tablicy reklamowej, a wskazanie czerpiącego z niej korzyści - czyli podmiotu, który się reklamuje. Organ wyjaśniał, iż czym innym jest kwestia naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót związanych z lokalizacją konstrukcji, a czym innym opłata za umieszczenie reklamy - treści reklamowej umieszczonej na tablicy o określonych wymiarach. Zarządca drogi nie obciąża spółki E.Sp. z o.o. za zajęcie pasa drogowego za prowadzenie robót celem posadowienia konstrukcji, czego nie zrobił a za umieszczenie tablicy reklamowej o treści "[...] " - czyli za reklamę sklepu należącego do sieci, zorganizowanej przez E.Sp. z o.o. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stanął na stanowisku, że w okresie, w którym stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie przedmiotowej tablicy reklamowej, korzyści z niej płynące czerpała niezaprzeczalnie spółka E. sp. z o.o., która reklamowała w ten sposób sieć swoich sklepów i to na niej w tym okresie spoczywał obowiązek uzyskania zezwolenia od zarządcy drogi na reklamę w pasie drogowym. W ocenie organu prowadzone w sprawie postępowanie nie uchybiało przepisom prawa, podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Podsumowując, organ stwierdził, że spółka E. Sp. z o.o. jako organizator sieci handlowej "[...]" nie wystąpiła z wnioskiem do zarządcy drogi o wyrażenie zgody na reklamowanie sieci swoich sklepów w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]. Tym samym takiego zezwolenia nigdy nie uzyskała i umieszczając reklamę w pasie drogowym dopuściła się nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Opłata karna naliczona w zaskarżonej decyzji ustalona została zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, przy czym stawka ta wynikała z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i wynosiła 1,80zł za każdy dzień zajęcia 1m2 powierzchni reklamy. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wywiodła E. Spółka z o.o. Zarzuty skargi obejmowały: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne uznanie, iż skarżąca dopuściła się samowolnego zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie dwustronnej tablicy reklamowej; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 11 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń uważanych przez skarżącą za istotne dla rozstrzygnięcia; 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na nie podjęciu przez organ kroków zmierzających do dokładnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie; 4. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie za udowodnioną legitymację bierną skarżącej w zakresie obowiązku wynikającego z art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych wyłącznie na podstawie uznania organu wydającego zaskarżoną decyzję i nie ustosunkowanie się do pozostałej części materiału dowodowego; 5. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie ustosunkowanie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, którym organ odmówił wiarygodności oraz przyczyn tej odmowy. Skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca m.in. podniosła, że nie powinna być adresatem zaskarżonej decyzji. Na podstawie umowy sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa z dnia [...] sierpnia 2006 r. E. Sp. z o.o. nabyła od C.spółka jawna z siedzibą w K. określone w załączonym do akt sprawy załączniku nr [...] do ww. umowy środki trwałe, wśród których nie znajdowała się przedmiotowa tablica reklamowa. Zdaniem skarżącej niezrozumiałym jest stanowisko organu stwierdzające, iż fakt nieobjęcia zapisami umowy wskazanego nośnika reklamowego nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Idąc w ślad za tym rozumowaniem organu uznać należałoby, iż skarżąca zobowiązana jest do ponoszenia odpowiedzialności za zdarzenia na które nie ma żadnego wpływu, gdyż nie posiadała wiedzy o istnieniu przedmiotowego nośnika ani władztwa nad nim i nie była uprawniona do jego postawienia bądź usunięcia. W ocenie skarżącej odpowiedzialność E. sp. z o.o. za posadowienie reklamy mogłaby zostać stwierdzona wyłącznie w przypadku, gdyby w umowie z dnia [...] sierpnia 2006 r. zawartej ze spółką C. spółka jawna z siedzibą w K., wśród nabywanych środków trwałych wskazana została przedmiotowa tablica reklamowa, co jednakże, jak jednoznacznie wynika z zaoferowanego przez skarżąca spółkę materiału dowodowego, nie miało miejsca. W ocenie skarżącej organ administracji winien zatem podjąć działania mające na celu ustalenie czy to spółka C. spółka jawna z siedzibą w K. nie ponosi odpowiedzialności za nielegalne zajęcie pasa drogowego, czego jednakże nie uczynił. Zdaniem skarżącej w trakcie postępowania dowodowego organ jedynie wyczekiwał dowodów kierowanych przez skarżącą, samemu zaś podejmując działania w minimalnym zakresie. Organ w żadnym stopniu nie wykazał, aby przedmiotowa reklama miała jakikolwiek bezpośredni związek z działalnością skarżącej. Podkreślała fakt, iż posiada zupełnie inaczej wyglądające nośniki reklamowe, co więcej samo logo obejmujące w swojej treści wyrażenie "[...]" wygląda inaczej podlega ochronie własności przemysłowej. Skarżąca wywodziła, że organ administracji w trakcie postępowania dowodowego nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości, aby przedmiotowy nośnik reklamy zawierający w swojej treści m.in. sformułowanie "[...] " należał do skarżącej bądź był na jej zlecenie zamontowany. Skarżąca podnosiła, iż daleko idącą nadinterpretacją organu było stwierdzenie jakoby to właśnie skarżąca miała czerpać korzyści ze wskazanej reklamy. Organ całkowicie pominął fakt, iż w treści reklamy wskazane były adresy konkretnych sklepów korzystających na podstawie umowy franczyzowej z nazwy sieci handlowej i to właśnie te sklepy, a nie skarżąca, wyłącznie czerpały korzyści płynące z reklamy. W ocenie skarżącej postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy nie były przeprowadzone poprawnie a wręcz należy uznać, że organ nie wykorzystał i nie zgromadził wszystkich materiałów dowodowych, które powinny być zgromadzone w tym postępowaniu w celu wyjaśniania sprawy. Zdaniem skarżącej brak rzetelnego i zgodnego ze stanem faktycznym ustalenia sprawcy posadowienia tablicy reklamowej, czy też jej właściciela uniemożliwia zgodne z prawem rozstrzygnięcie o karze za zajęcie pasa drogowego. Przepisy ustawy o drogach publicznych, dotyczące nakładania kar za nielegalne zajęcie pasa drogowego, nie pozwalają na żaden luz decyzyjny przy ich nakładaniu. Ustawa również nie wprowadza jakiegokolwiek domniemania winy, które pozwalałoby przyjąć fikcję prawną, iż za zajęcie pasa drogowego nielegalnie posadowionym nośnikiem informacji odpowiada ten, kogo firma czy logo znajduje się na powierzchni nielegalnej reklamy. W ocenie skarżącej w związku z faktem, że zarządca drogi nie wykazał winy E. sp. z o.o. za nielegalne zajęcie pasa drogowego jakiekolwiek niejasności w przedmiotowej sprawie winny być w tym interpretowane na korzyść skarżącego, a w przypadku braku ustalenia sprawcy zajęcia pasa - zarządca drogi winien umorzyć postępowanie. Wbrew stanowisku organu to nie strona postępowania powinna udowodnić, że nie jest właścicielem reklamy, a wręcz przeciwnie to na organie administracji ciąży obowiązek wykazania odpowiedzialności strony za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Skarżąca pozostawała na stanowisku, iż kwestia bycia właścicielem nośnika reklamowego jest podstawą determinującą udział strony w postępowaniu i świadczącą o jej legitymacji biernej w postępowaniu. Ostatecznie skarżąca podnosiła, że postępowanie organu administracji w przedmiotowej sprawie naruszyło podstawowe zasady postępowania administracyjnego i jako sprzeczne z prawem, w sposób istotny wpłynęło na wynik postępowania co skutkować winno uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ nie udowodnił, aby skarżąca była właścicielem, nawet zleceniodawcą posadowienia reklamy, dlatego też nieuzasadnionym jest obarczenie skarżącej karą, za naruszenia których się nie dopuściła. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Zdaniem Sądu należy na wstępie stanowczo podkreślić, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydając zaskarżoną decyzję administracyjną związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. W opinii Sądu orzeczenie to pozostaje niezmiennie aktualne. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnianie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Pamiętać przy tym należy, iż w kompetencjach sądu administracyjnego nie leży czynienie jakichkolwiek ustaleń, czy też uzupełnianie uzasadnienia zaskarżonej decyzji własną oceną przedmiotu sprawy. Przenosząc powyższe rozważenia na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W przedmiotowej sprawie organ ustalił samowolne zajęcie pasa drogowego przez E. i nałożył karę pieniężną. W ocenie Sądu ustalenie to nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym dotąd w sprawie. Organ stanął na stanowisku, że prowadzone przez GDKiA postępowanie nie miało na celu wskazania osoby odpowiedzialnej za umieszczenie w terenie tablicy reklamowej, a wskazanie czerpiącego z niej korzyści czyli podmiotu, który się reklamuje. Dalej wskazywał organ, że czym innym jest kwestia naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego celem prowadzenia robót związanych z lokalizacją konstrukcji, a czym innym opłata za umieszczenie reklamy. Ostatecznie wskazał, że obciąża skarżącą za umieszczenie tablicy reklamowej o określonej treści, bowiem korzyści płynące z umieszczenia tablicy czerpała spółka E. i to na niej w tym czasie spoczywał obowiązek uzyskania zezwolenia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pozostawał przy tym na stanowisku, iż nie ma znaczenia, że w załączniku do umowy kupna zorganizowanej części przedsiębiorstwa w skład, którego wchodziła sieć D. nie wymieniono przedmiotowej tablicy jako środka trwałego. Zdaniem organu fakt ten nie może świadczyć, że skarżąca nie jest odpowiedzialna za przedmiotową reklamę. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyjaśnił przy tym dlaczego w jego ocenie fakt ten nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu stanowisko organu jest błędne. Powołany wyżej art. 40 ustawy o drogach publicznych wprost przewiduje karę za zajęcie pasa drogowego, nie zaś za czerpanie korzyści z zajęcia pasa drogowego. To stanowisko pozostawałoby zresztą w sprzeczności z ustaleniami w tych wszystkich sprawach, w których zajęcia pasa drogowego dokonuje podmiot działający na cudze zlecenie np. agencje reklamowe umieszczające reklamy na zlecenie reklamodawców. Zdaniem Sądu, w dotychczas ustalonym stanie faktycznych niniejszej sprawy pozostaje niewyjaśniona okoliczność, który podmiot w istocie dokonał zajęcia pasa drogowego. Organ poprzestał na ustaleniu, że spółka E. czerpała korzyści płynące z umieszczenia tablicy reklamowej. Tymczasem na tablicy tej wskazano adresy konkretnych sklepów, skarżąca, której przypisano odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego pozostaje na stanowisku, że o przedmiotowej tablicy nie wiedziała. Ze znajdującego się w aktach protokołu przesłuchania świadka M. M. wynika, iż "świadek domniema, że reklamę mogła postawić firma C. spółka jawna lub C. będąca właścicielem zlikwidowanego sklepu na ul. [...] ". Organ w przedmiotowej decyzji nie odniósł się do tych twierdzeń. Poza stwierdzeniem, że E. czerpała korzyści płynące z umieszczenia tablicy reklamowej nie wskazał na jakiej podstawie w okolicznościach faktycznych tej sprawy czyni ustalenie, że to skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego. Uwzględniając powyższe, Sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 10, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie dowodowe w sprawach administracyjnych oparte jest na zasadzie oficjalności, która oznacza, że zgodnie z art. 7, 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Rzeczą Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i odniesienie się do twierdzeń i zarzutów skarżącej uwzględnieniem powyższych wskazań i procedury administracyjnej, którą organ jest związany w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. .