II SA/Gl 959/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "B.", pozwolenia na budowę budynku hali magazynowej wraz z przylegającym budynkiem biurowo-socjalnym w M. przy ul. [...], na działkach nr 1, 2, 3. Jako stronę postępowania, w wyniku którego wydano powyższą decyzję, organ uznał wyłącznie inwestora. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż inwestor nie złożył od niej odwołania. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa "A" (dalej: "wspólnota") zwróciła się do Starosty [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wskazaną na wstępie ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] r. nr [...]. We wniosku o wznowienie zawarty został także ewentualny wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji Starosty. Jako przyczynę wznowienia Wspólnota wskazała na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podając jednocześnie, że o decyzji objętej wnioskiem dowiedziała się w dniu [...] r. W treści wniosku Wspólnota podniosła szereg zrzutów merytorycznych dotyczących decyzji z dnia [...] r. nr [...] przedstawiając ich obszerne uzasadnienie. Starosta postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną powyżej ostateczną decyzją z dnia [...] r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] r. Starosta odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. nr [...]. W motywach tego rozstrzygnięcia Starosta [...] wyjaśnił, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się wyłącznie do działek inwestora, w związku z czym właścicielom działek sąsiednich, a więc także i wspólnocie nie przysługiwał przymiot strony tego postępowania administracyjnego. Wspólnota nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem Starosty. We wniesionym w jej imieniu, przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, odwołaniu zarzuciła naruszenie art. 28, art. 2 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto zarzuciła naruszenie § 11 Uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. ([...]) dla trzech terenów położonych przy ul. [...] oraz terenu przy ul. [...]. Odwołanie zawierało także zarzut dotyczący naruszenia przepisów postepowania: art. 7, 75, 77 k.p.a. W związku z podniesionymi zarzutami Wspólnota domagała się uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] r. nr [...], a także wydanie rozstrzygnięcia uchylającego tę decyzję ostateczną i jednocześnie odmawiającego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Powyższe odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez wspólnotę skutku. Co prawda decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], z tym, że jednocześnie stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazując zarazem, że uchylenie tej decyzji nie jest możliwe z powodu okoliczności wymienionej w art. 146 § 1 k.p.a., tj. z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji stronom. Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda wskazał art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 oraz art. 146 § 1 w związku z art. 28 k.pa. i art. 28 ust. 2 oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda wywiódł, że decyzja organu I instancji jest wadliwa, gdyż wbrew zapatrywaniu organu I instancji skarżąca wspólnota posiadała przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przez Starostę i zakończonym wydaniem wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Z powodu tej wadliwości decyzja Starosty z dnia [...] r. nr [...] została uchylona. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] r. nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] r. co zostało urzędowo potwierdzone na decyzji znajdującej się w aktach sprawy. W związku zatem z upływem ponad 5-ciu lat od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji niemożliwym jest uchylenie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie wznowienia postępowania. Wojewoda zaakcentował przy tym, że powyższy, pięcioletni termin ma charakter materialny, co oznacza, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, chociażby była wydana z naruszeniem prawa. Ponadto termin ten nie może być przywrócony. Upływ zaś tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia decyzji upłynęło 5 lat. Ponadto Wojewoda przytoczył treść art. 151 § 2 k.p.a. W konkluzji uzasadnienia Wojewoda zaakcentował, że bezspornie wspólnota bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] r., a że od dnia jej doręczenia minęło ponad pięć lat, to należało stwierdzić wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jednocześnie wyjaśniając, że uchylenie tej decyzji nie jest możliwe z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 § 1 k.p.a. Wspólnota, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody, zaskarżając ją w zakresie punktu drugiego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 146 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuchyleniu decyzji Starosty z dnia [...] r. nr [...] ze względu na upływ pięciu lat od jej doręczenia stronom, podczas gdy decyzja ta nie została doręczona wszystkim stronom postępowania. W związku z podniesionym zarzutem skarżąca wspólnota domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, a ponadto rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wspólnota podniosła, że zastosowanie przepisu art. 146 § 1 k.p.a. w niniejszym postępowaniu było niesłuszne, gdyż decyzja Starosty z dnia [...] r. nr [...] nie została doręczona wspólnocie, która była również stroną postępowania. Nie sposób zatem uznać, że pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął w sytuacji, gdy decyzja wcale nie została doręczona którejś ze stron postępowania. Interpretacja przeciwna prowadzi do wtórnego pokrzywdzenia strony, poprzez pozbawienie jej narzędzia do ochrony swoich praw, pierwotnie naruszonych przez organ prowadzący postępowanie niedopuszczeniem do postępowania. Wspólnota zaakcentowała także, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony [...] r. tj. 3 lata po wydaniu kwestionowanej decyzji. Jednak przewlekłe prowadzenie postępowania doprowadziło do sytuacji, w której nastąpił upływ 5 lat od doręczenia decyzji inwestorowi. Podkreśliła także, że to właśnie inercja organów administracji, a wręcz przedłużanie postępowania, doprowadziło do naruszenia prawa strony do udziału w postępowaniu oraz spowodowało, że skarżąca została pozbawiona ochrony swoich praw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w powyższym zakresie badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i stwierdzająca, że decyzja tego organu nr [...] z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jednocześnie wskazująca, że uchylenie tej decyzji nie jest możliwe z powodu okoliczności wymienionej w art. 146 § 1 k.p.a., tj. z powodu upływu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji stronom. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W takim przypadku, stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., właściwy w sprawie wznowienia organ administracji publicznej nie może uchylić decyzji, lecz ma obowiązek ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że art. 146 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany w ten sposób, iż termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom. Jak bowiem wielokrotnie już wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny skoro przepis ten, określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia, to w tym przypadku chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin pięcioletni wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia, jakie miało miejsce. Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (np. wyroki NSA: z 24 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1526/00, z 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/2007, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/18). Za Naczelnym Sądem Administracyjnym dodać należy, że gdyby przyjąć odmienną wykładnię, wymienienie w art. 146 § 1 k.p.a. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. byłoby pozbawione sensu i prowadziłoby do wniosku, którego nie można zaakceptować, że uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest możliwe w każdym czasie, jeżeli podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stanowisko takie byłoby sprzeczne z podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a., którą stanowi ochrona trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w art. 146 § 1 k.p.a. Upływ terminu uniemożliwiający uchylenie decyzji w trybie wznowieniowym ma zaś charakter bezwarunkowy, albowiem jest niezależny od okoliczności, które to spowodowały (zob. powołany wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1044/18). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona stronie biorącej udział w tym postępowaniu, przy czym doręczenie decyzji nastąpiło pełnomocnikowi strony w dniu [...] r. Odbiór decyzji został potwierdzony podpisem, zamieszczonym na egzemplarzu decyzji, znajdującym się w aktach administracyjnych organu I instancji. W związku z tym pięcioletni termin przedawnienia, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a., upłynął [...] r., co wykluczało obecnie możliwość uchylenia kwestionowanej decyzji Starosty z [...] r. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Tak więc, jeżeli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat, to organ nie może uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a., które stanowiły podstawę wznowienia postępowania. W takim przypadku zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się wyłącznie do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Dotyczy to także sytuacji, w której upływ wskazanego powyżej terminu nastąpił w toku postępowania odwoławczego, gdyż rozpatrując odwołanie organ odwoławczy nie tyle kontroluje decyzję organu I instancji, lecz ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę. Oznacza to, że zobligowany jest wziąć pod uwagę upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w 146 § 1 k.p.a., nawet gdy w dacie wydania decyzji przez organ I instancji termin ten jeszcze nie upłynął. W konsekwencji ze względu na bezwarunkowy charakter upływu terminu jako przesłanki wykluczającej uchylenie decyzji ostatecznej nie mogły odnieść skutku zarzuty skarżącej wspólnoty dotyczące tego, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ doprowadziło do sytuacji, w której upłynął pięcioletni okres przedawnienia. Podzielić należy stanowisko, że w postępowaniu, w którym Starosta wydał decyzję z dnia [...] r. nr [...] skarżącej przysługiwał status strony postępowania. Skoro w tamtym postępowaniu skarżąca wspólnota nie brała udziału, to prawidłowo Wojewoda stwierdził, że dotychczasowa, ostateczna decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem prawa. Jednak jednocześnie w niniejszej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a., uniemożliwiająca uchylenie decyzji dotychczasowej, bowiem upłynął 5-letni termin od doręczenia ww. decyzji inwestorowi. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Wojewody z dnia [...] r., uchylająca decyzję organu I instancji w całości i stwierdzająca, że decyzja tego organu z dnia [...] r. nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, a jednocześnie odmawiająca uchylenia ww. decyzji Starosty z uwagi na upływ 5 lat od dnia jej doręczenia - jest zgodna z prawem. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca zgłosiła wniosek o rozpatrzenia skargi w tym trybie, a Wojewoda w zakreślonym 14-dniowym terminie nie sprzeciwił się temu wnioskowi.