II OSK 1791/12

SENTENCJA Dnia 19 grudnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant : asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i L.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1165/11 w sprawie ze skargi I. i L.K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki wiaty oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1165/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi I. i L.K. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki wiaty oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kuj. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 17 § 1, art. 2 § 1 pkt 3, art. 26 § 4, 119- 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej jako "u.p.e.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84 a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wszczynając postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do I. i L.K. nałożył na nich grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji znak: [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w wysokości 1.960,00 zł. Ww. wnieśli zażalenie, zarzucając brak ustaleń faktycznych i prawnych przemawiających za wszczęciem postępowania egzekucyjnego, brak przesłanek do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny i brak uzasadnienia jej wysokości. Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r. ([...]) na podstawie art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako "k.p.a."), art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ww. ustawy Prawo budowlane oraz art. 18, art. 23 § 1 i § 4 u.p.e.a. Kujawsko - Pomorski WINB w Bydgoszczy utrzymał w mocy to postanowienie stwierdzając, że podstawą wszczęcia postępowania i nałożenia środka egzekucyjnego był fakt nie wykonania przez skarżących ostatecznej decyzji PINB w Aleksandrowie Kuj. z dnia [...] lutego 2008 r., którą nakazano wykonanie rozbiórki wiaty dobudowanej do budynku mieszkalnego przy ul. J. w Ciechocinku. Organ egzekucyjny zgodnie z zasadą celowości i stosowania najłagodniejszego środka w postępowaniu egzekucyjnym oraz zasadą stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych tylko w ustawie był zobowiązany zastosować środek egzekucyjny przymuszający do wykonania obowiązku dokonania określonych robót budowlanych wybierając grzywnę jako środek mniej uciążliwy, biorąc pod uwagę koszty jakie zobowiązani musieliby ponieść w związku z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy I. i L.K. stwierdzili, że organ nie wskazał jakie ustalenia skutkowały nałożeniem grzywny i brak wyjaśnienia przesłanek dot. wysokości grzywny. Odpowiadając na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją PINB w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] skarżący zostali zobowiązani do wykonania rozbiórki wiaty dobudowanej do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. J. w Ciechocinku (polegającej na usunięciu 4 słupów z 2 zespolonych ceowników - usytuowanych w granicy konstrukcji dachu i zadaszenia powierzchni w kształcie trapezu o szer. 6,85 m od ulicy J. i dł. 13,31 m od strony działek A i B i wysokości 4,70 m). Skarżący następnie wnieśli odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Kujawsko-Pomorskiego WINB w Bydgoszczy, który decyzją z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] utrzymał ją w mocy, a następnie wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 328/08 skargę oddalił. Wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1783/08 została oddalona. W związku z niewykonaniem obowiązku, na podstawie art. 15 §1 u.p.e.a. skarżącym przesłano upomnienie nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] zawierające wezwanie, do dobrowolnego wykonania - w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia - ciążącego na nich obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na bezskuteczność tego upomnienia i dalsze uchylanie się skarżących od wykonania obowiązku właściwy organ egzekucyjny a był nim w myśl obowiązujących przepisów - PINB w Aleksandrowie Kujawskim był upoważniony, a jednocześnie zobowiązany zastosować odpowiedni środek egzekucyjny. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a. organy stosują środki przewidziane w ustawie i zaznaczył, że wcześniej skarżący w piśmie z 16 lipca 2010 r. poinformowali organ egzekucyjny, iż prace rozbiórki trwają i zakończą się 30 kwietnia 2010 r. Sąd I instancji uznał, iż w tej sytuacji wszczęcie postępowania egzekucyjnego a następnie nałożenie grzywny w kwocie 1960 zł było zgodne z prawem i nastąpiło przy zachowaniu reguł i przepisów określonych ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżącym doręczono upomnienie a następnie zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a. wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny doręczono odpis tytułu wykonawczego. Określając wysokość grzywny organ prawidłowo zastosował przepisy art. 121 § 5 tej ustawy. Stanowi on, że wysokość grzywny dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązki wynikającego z przepisów prawa budowlanego w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książek mieszkaniowych. Sąd I instancji stwierdził, iż z dokumentu z dnia 11 maja 2011 r. wynika, że wysokość grzywny została ustalona prawidłowo. Zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem zawiera wszystkie elementy składowe wskazane treścią art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Nie doszło więc do naruszenia przepisów wskazanych w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie doszło także do naruszenia jakiegokolwiek innego przepisu obowiązującego prawa. Wobec powyższego Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. i L.K. reprezentowani przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażącą niewspółmierność podjętych przeciw skarżącym środków, w sprawie wyegzekwowania rozbiórki wiaty, której konieczność rozebrania nie ulega wątpliwości oraz naruszenie art. 7 u.p.e.a., przez zastosowanie wobec nich środków egzekucyjnych, nieadekwatnych do zaistniałego stanu prawnego i faktycznego, w sytuacji, gdy sąsiadujący z nieruchomością skarżących, związany z nią funkcjonalnie budynek przy ul. K. w Ciechocinku, stanowiący aktualnie własność I.D.-B. jest samowolą budowlaną, tolerowaną przez nadzór budowlany od 1996 r., a przepis art. 7 u.p.e.a. nie znajduje zastosowania - z uwagi na zgłoszoną przez skarżących gotowość rozebrania przedmiotowej wiaty. Nadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi oraz nieuwzględnienie woli skarżących, w przedmiocie rozebrania przedmiotowej wiaty, której z przyczyn od nich niezależnych, nie mogli rozebrać w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez PINB w Aleksandrowie Kujawskim i nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, nie było konieczne z uwagi na ich wolę rozebrania przedmiotowej budowli. Podniesiono, iż Sąd I instancji oddalił skargę z przyczyn formalnych, nie odnosząc się do okoliczności podniesionych przez skarżących zarówno w toku postępowania przed organami administracji obu instancji, jak i w postępowaniu sądowym. Przede wszystkim Sąd I instancji nie odniósł się do faktu, że powiatowe władze budowlane w Aleksandrowie Kuj. działające w tak drobnej sprawie, jak przedmiotowa wiata, którą skarżący chcą rozebrać własnym sumptem, wszczęły postępowanie egzekucyjne jednocześnie tolerując i legalizując stan samowoli budowlanej, mający miejsce na przyległej posesji przy ul. K. W sprawie tej PINB pomimo upływu lat nie uczynił niczego, natomiast przy użyciu niewspółmiernych środków prowadzi z nieruchomości skarżących egzekucję lekkiej wiaty, która nie pozostaje w żadnej proporcji do samowoli budowlanej, przyległego Domu Wypoczynkowego "[...]". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Wobec wskazanej regulacji nie może budzić wątpliwości, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Ponieważ składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają granice badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, istotne znaczenie ma należyte ich sformułowanie. Błędna wykładnia prawa materialnego polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i tym samym znaczeniu przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Natomiast niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na tzw. błędzie w subsumpcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie zaistniałego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Z kolei w przypadku posłużenia się podstawą kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy jedynie wskazać przepisy postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale należy też uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie przedstawienie ogólnych uwag dotyczących podstaw kasacyjnych i granic ponownego rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne, zważywszy na konstrukcję skargi kasacyjnej. która została sporządzona na pograniczu odrzucenia. Po pierwsze podkreślić należy, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują wniosku o zmianę zaskarżonego wyroku. Po drugie przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że na stronę skarżącą, chcącą powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Autor skargi kasacyjnej ani w petitum, ani w uzasadnieniu skargi - wskazując na naruszenie art. 151 p.p.s.a. - nie powiązał tej normy prawnej z innymi przepisami, w szczególności w tym wypadku z przepisami procesowymi. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a. Granice rozpoznawanej sprawy dotyczyły zaś postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty. Oceniając zaskarżony wyrok w tym zakresie stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej jest on zgodny z przepisami prawa. Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Skarżący kasacyjnie nie muszą uiszczać nałożonej grzywny, bowiem mogą oni zwolnić się z tego obowiązku poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 u.p.e.a, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej wszczęcie postępowania egzekucyjnego było konieczne z uwagi na fakt nie wykonania przez skarżących ostatecznej decyzji PINB w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] lutego 2008 r. Ponadto podkreślić należy, iż nie jest przedmiotem niniejszego postępowania ocena legalności decyzji wydanych w odniesieniu do obiektu użytkowanego na innej działce, zatem argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej dotycząca Domu Wypoczynkowego "[...]" nie może mieć wpływu na wynik niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. Uzasadnia to oddalenie tej skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a.