IV SA/Wa 1033/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - oddala skargę - UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Prezydenta Miasta S. ustalającą P. K. i J. D. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie "[...]". W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość, której opłata dotyczy, oznaczona w ewidencji gruntów jako działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...], położona jest w S. przy ulicy [...]. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), położona była na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem IV P-S (obszar strefy produkcyjno-składowej). Z kolei, uchwałą Nr [...] Rada Miasta w S. z dnia [...] stycznia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]) zmieniono przeznaczenie przedmiotowej działki na teren obiektów produkcyjno-usługowych (symbol na rysunku planu 2PU). W okresie nie obowiązywania planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości, faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości był taki sam jak podczas obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. planu zagospodarowania przestrzennego. Na nieruchomości znajdowały się budynki o charakterze przemysłowym, wybudowane w latach siedemdziesiątych należące w przeszłości do P. Wobec tego, że P. K. i J. D. w dniu [...] czerwca 2011 r. sprzedali udziały po ½ każdy z nich w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej, Prezydent Miasta S. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty planistycznej (pismo z dnia 12 marca 2012 r.) W celu określenia wartości nieruchomości organ pierwszej instancji zwrócił się o sporządzenie wyceny nieruchomości do rzeczoznawcy majątkowego E. K. Celem wyceny było oszacowanie wartości rynkowych nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego dla potrzeb ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Zakres wyceny obejmował określenie wartości prawa użytkowania wieczystego gruntu, nie obejmował natomiast określenia wartości prawa własności budynków stanowiących odrębną nieruchomość posadowionych na ww. gruncie. Dla potrzeb wyceny nieruchomości rzeczoznawca przeanalizował lokalny rynek nieruchomości w mieście S. i transakcje przeprowadzone w okresie od lipca 2010 r. do czerwca 2012 r. Analiza transakcji sprzedaży w badanym okresie została przeprowadzona w odniesieniu do nieruchomości gruntowych niezabudowanych z przeznaczeniem pod zabudowę produkcyjno – usługową oraz rodzaju analizowanego prawa – prawa użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie zapisów obu planów uznało, że przeznaczenie nieruchomości we wskazanych planach nie jest tożsame, ponieważ zapis nowego planu daje możliwość zabudowy usługowej, na tym terenie. Zdaniem organu czyni to nieruchomość bardziej atrakcyjną, a kupującym daje większą możliwość zagospodarowania terenu. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2013 r. wywiódł P. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 37 ust. 1 oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącego organy orzekające w niniejszej sprawie wydały rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwe ustalenia faktyczne operatu szacunkowego. Powołany w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy pominął całkowicie fakt istnienia Studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. (uchwała Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r.), zgodnie z którym działki o numerach [...] oraz [...] znajdowały się na terenach produkcyjno-usługowych. Dalej skarżący podniósł, że sporządzona opinia biegłego w formie operatu szacunkowego została oceniona przez ten sam organ dwukrotnie. Przy pierwszej ocenie zawartej w decyzji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówiono wiarygodności temu dowodowi. Natomiast powtórna ocena operatu szacunkowego - w niezmienionym kształcie, a jedynie w oparciu o spostrzeżenia rzeczoznawcy majątkowego - doprowadziła do odmiennych wniosków. Organ podzielił poglądy wyrażone przez biegłego, nie poddając ich samodzielnej ocenie. Ponadto skarżący wywiódł, że organ jako kryterium "faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości" przyjął partykularny interes gminy. Organ nie uwzględnił faktu, że działki składające się na przedmiotową nieruchomość to tereny obiektów produkcyjno-usługowych. Wynika to m.in. z powyższego studium, jak i decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wydanej dla działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. Skarżący stoi na stanowisku, że zarówno tereny produkcyjno-usługowe oraz tereny produkcyjno-składowe należą do tej samej grupy terenów zabudowy techniczno-produkcyjne. Różnicowanie tych terenów z uwagi na cenę uznać należy za fikcyjne i pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, skarżący wywiódł, że skoro wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego, stąd można brać jedynie takie okoliczności, które są następstwem uchwalenia planu miejscowego i bezpośrednio wpływają na wzrost wartości nieruchomości. Skarżący wskazał, że obszary obrębu [...] stanowiły niezmiennie tereny produkcyjno – usługowe i w ten sposób były użytkowane. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym koszty zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.:, zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś pod kątem słuszności i celowości podjętych rozstrzygnięć. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2012 r. Przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej jest ocena legalności decyzji ustalającej P. K. oraz J. D. opłatę jednorazową w wysokości 4 324 (cztery tysiące trzysta dwadzieścia cztery) złotych każdy, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - działek nr: [...] oraz [...] obręb [...] w S., o powierzchniach 4 304m2 i 915m2, na skutek uchwalenia przez Radę Miasta S. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie "[...]". Kwestię ustalenia opłaty planistycznej reguluje art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", który stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przesłankami uzasadniającymi ustalenie opłaty planistycznej jest zatem wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycie tej nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4). Należy podkreślić, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżący P. K. oraz J. D. jako współużytkownicy wieczyści oraz współwłaściciele budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot prawa własności w udziałach po ½ każdy aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2011 r. sprzedali udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej składającej się z działek ewidencyjnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] oraz [...] wraz z udziałami w prawie własności posadowionych na niej budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot prawa własności. Istotę sporu stanowi natomiast kwestia, czy wraz z uchwaleniem przez Radę Miasta S. planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego w rejonie "[...]" – uchwała Nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, skutkującą wzrostem jej wartości. Dla uporządkowania wskazać należy, że w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. przedmiotowa nieruchomość położna była na obszarze strefy produkcyjno – składowej. Strefa ta obejmowała tereny przeznaczone dla lokalizacji przemysłu, składów, magazynów, baz technicznej obsługi miasta i innych zakładów produkcyjnych, których strefy ochronne nie mogą wykraczać poza strefy produkcyjno-składowej. Natomiast w obecnie obowiązującym planie przedmiotowa nieruchomość została położona na terenie obiektów produkcyjno – usługowych. Według definicji przytoczonych w powyższej uchwale Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2011 r. przez usługi rozumie się obiekty niemieszkalne wolnostojące lub lokale niemieszkalne wybudowane w inne obiekty, w których prowadzona jest działalność służąca zaspokajaniu potrzeb ludności, nie związane z wytwarzaniem dóbr materialnych metodami przemysłowymi, zaś zabudowę usługową – zabudowę przeznaczoną dla prowadzenia działalności usługowej, wykonywania usług. Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela zarzutu skargi, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego jest kontynuacją dotychczasowego przeznaczenia działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] obręb [...] w S., a tym samym, że organy orzekające w niniejszej sprawie nieprawidłowo ustaliły okoliczności faktyczne sprawy i przyjęły, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości uległo zmianie. Podstawowym przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości, zarówno pod rządami starego planu miejscowego, jaki i nowego, jest funkcja produkcyjna, a więc prowadzenie działalności mającej na celu wytwarzanie jakichś towarów, usług lub dóbr kultury (por. definicję produkcji zawartą w internetowym Słowniku języka polskiego PWN http://sjp.pwn.pl). Funkcja produkcyjna nieruchomości za każdym razem była doprecyzowana, dookreślona. W planie miejscowym obowiązującym do 31 grudnia 2003 r. - funkcją składową, zaś w obowiązującym planie – funkcją usługową. Zgodnie z treścią nowego planu zagospodarowania przestrzennego została utrzymana funkcja produkcyjna przedmiotowej działki, ale zrezygnowano z funkcji składowej na rzecz funkcji usługowej. W tym miejscu należy podkreślić, że czym innym jest składowanie, a czym innym świadczenie usług. Zgodnie z definicjami zawartym w internetowym Słowniku języka polskiego PWN (http://sjp.pwn.pl/) skład to miejsce składowania towarów, zaś usługa - wykonywanie pracy służącej bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb. Ponadto w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania przytoczony w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie o sygn. akt P 58/08. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku nie wyjaśnił bowiem jakiego typu zmiany w przeznaczeniu nieruchomości pozwolą przyjąć, że jej przeznaczenie jest takie samo lub nie. Usunięcie jednego rodzaju przeznaczenia nieruchomości przy jednoczesnym dodanie nowego rodzaju przeznaczenia do wcześniej przewidzianego, nie pozwala stwierdzić, że przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo i nie uległo zmianie. W ocenie Sądu twierdzenia skarżącego nie mogły zatem prowadzić do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w przedmiotowej sprawie. W operacie szacunkowym biegły wykazał, iż przyjęta w nowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu funkcja produkcyjno-usługowa, jest zdecydowanie inną funkcją niż poprzednio ustalona funkcja produkcyjno-składowa. Według biegłego funkcja produkcyjno-usługowa czyni nieruchomość atrakcyjniejszą na rynku lokalnym i znajduje to potwierdzenie w cenach. W konsekwencji za prawidłowo ustaloną należało uznać okoliczność wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości określonej w operacie szacunkowym, jak również wysokość nałożonej na skarżącego opłaty planistycznej. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.