II OSK 1948/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Joanna Banasiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 267/09 w sprawie ze skargi L.D.i K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia[...]lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r. oddalił skargę L. D. i K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]w przedmiocie uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku K. D. i L. D., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną nr [...]z dnia [...] stycznia 2006 r. ustalającą warunki zabudowy dla D. i J. M. na budowę czterech kurników wraz z obiektami towarzyszącymi na działce o nr ew. [...]w M. gm. N. oraz postanowił nie uznać wnioskodawców za stronę postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. D. i K. D. podnosząc, że przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała nie tylko na sąsiednie nieruchomości, ale także na tereny dalsze od terenów planowanej inwestycji, na co wskazuje przedstawiona do akt ekspertyza środowiskowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...],[...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 2 w zw. z art. 149 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołujący się zlecili wykonanie ekspertyzy środowiskowej, z której wynika, iż winni zostać uznani za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji. Wskazano, że istotą oceny, czy ktoś może być uznany za stronę w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy jest to, czy zamierzenie może w sposób istotny wpływać na możliwość zagospodarowania działki takiej osoby, w przedmiotowej sprawie przesądzające będzie to, czy i w jakim zakresie to przedsięwzięcie może ograniczać możliwości inwestycyjne odwołujących się. Wskazano, że badanie tego oddziaływania jest ich niezbywalnym prawem, wynikającym z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 140 Kodeksu cywilnego, stąd zasadnym byłoby uzyskanie przez organ I instancji drugiej oceny opracowania przedstawionego przez odwołujących się z jednoczesnym wyznaczeniem rozprawy administracyjnej, na której zostałyby wyjaśnione wątpliwości dotyczące zakresu oddziaływania tego zamierzenia na tereny sąsiednie. Skargę na powyższą decyzję złożyli w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu D. i J. M., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając organowi odwoławczemu przede wszystkim naruszenie art. 147 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, mimo że wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od osób niebędących stronami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 579/07, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] czerwca 2007 r. Sąd uznał za wadliwe wypowiedzenie się przez Wójta Gminy N. przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, czy powoływana przez autorów wniosku podstawa wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., była zasadna. Sąd podkreślił, że decyzje dotyczące zasadności wniosku mogą zapadać w wyniku wznowienia postępowania, a ich rodzaje wymieniają przepisy art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a. Wskazano, że na powyższe uchybienie organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, jak również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zawarł żadnych wskazówek dla organu I instancji, w szczególności aby w przypadku stwierdzenia, iż wniosek o wznowienie wniesiony został w terminie, wydał postanowienie o wznowieniu postępowania i dopiero na tym etapie ustalił, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony postępowania. W dalszej części uzasadnienia Sąd w całości podzielił wskazania organu odwoławczego co do sposobu przeprowadzenia postępowania na okoliczność ustalenia, czy wnioskodawcom przysługiwał przymiot strony w postępowaniu głównym. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. nr [...], Wójt Gminy N., na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. wznowił postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, że L. D. i K. D. wystąpili o wznowienie postępowania podając, że wadliwie nie uznano ich za stronę postępowania. L. D. i K. D. pismem z dnia [...] października 2008 r. skierowanym do Wójta Gminy N. wskazali, że w treści postanowienia wadliwie nie wskazano podstawy wznowienia postępowania oraz podnieśli, że w toku dalszych czynności organ winien przeprowadzić ponownie postępowanie, stosownie do treści art. 151 § 1 k.p.a. Wójt Gminy N. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], powołując art. 154 k.p.a., uchylił postanowienie z dnia [...] września 2008 r. Wskazał, że w treści tego postanowienia błędnie określono przedmiot wznowienia postępowania oraz, że postanowienie powyższe zostało zakwestionowane przez L. D. i K. D. Postanowienie zawierało pouczenie, iż nie przysługuje na nie stronom zażalenie. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli L. D. i K. D. wskazując, że zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Podkreślono, że sam fakt złożenia zastrzeżeń co do treści postanowienia nie może skutkować jego uchyleniem, bez wyjaśnienia motywów leżących u podstaw rozstrzygnięcia. Wskazano, że powołany w treści rozstrzygnięcia art. 154 k.p.a. nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie, bowiem odnosi się on wyłącznie do decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], na podstawie art. 127 § 2 oraz 138 § 2 k.p.a., uchyliło postanowienie Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazując, że kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o błędną podstawę prawną, bowiem powołany art. 154 k.p.a. odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznej, co nie miało miejsca w powyższym przypadku. Ponadto Wójt nie wyjaśnił przesłanek, które jego zdaniem uzasadniały uchylenie postanowienia. Wskazano też, że ewentualne uchybienia, których dopatrzył się organ, winny być sprostowane w trybie art. 113 k.p.a., a także, iż nieprawidłowo pouczono strony o braku możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. D. i K. D. wskazując, że niezrozumiałe są dla nich przyczyny uchylenia postanowienia Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia meritum sprawy – art. 149 § 2 k.p.a. Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, numerus clausus wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Sąd zaznaczył, że na te okoliczności zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 579/07. Mając na uwadze powyższe wytyczne Wójt Gminy N. postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 149 § 1 i 2 k.p.a. prawidłowo wznowił postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech kurników wraz z obiektami towarzyszącymi w M. na działce o nr ew. [...]. Tym samym, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, możliwe stało się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy przesłanka wznowienia, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została spełniona oraz wydanie decyzji określonej w art. 146 § 2 lub 151 k.p.a. Następnie z uwagi na zastrzeżenia skarżących Wójt uchylił powyższe postanowienie powołując się na art. 154 k.p.a., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie Wójta z [...] grudnia 2008 r. Uznając zaskarżone postanowienie za prawidłowe Sąd wskazał, że jak trafnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowienie Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 r. zostało oparte na wadliwej podstawie prawnej, ponieważ powołany w nim art. 154 k.p.a. odnosi się wyłącznie do możliwości zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto, postanowienie powyższe nie wskazywało motywów rozstrzygnięcia, jak również wadliwie pouczało o braku możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia. Wskazane powody uzasadniały uchylenie postanowienia Wójta z dnia [...] grudnia 2008 r., bowiem w sytuacji, gdy organ II instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania w danej kwestii postanowienia, zobligowany jest takie postanowienie uchylić. Kolegium prawidłowo wskazało, że wszelkie nieprawidłowości w treści postanowienia z dnia [...] września 2008 r. mogły zostać usunięte w oparciu o art. 113 k.p.a. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. wznawiające postępowanie i na Wójcie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, z uwzględnieniem uwag poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w orzeczeniu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 579/07. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł L. D. zaskarżając w całości powyższy wyrok i zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie dyspozycji przepisu art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że istnieje w obrocie prawnym postanowienie wydane przez Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Tymczasem z treści postanowienia organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. wyraźnie wynika, że organ ten uchylił własne postanowienie z dnia [...] września 2009 r. (winno być 2008 r.), obecnie toczy się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące prawidłowości wydania postanowienia, które owo poprzednie w całości uchyla, to nie można stwierdzić, że postanowienie z dnia [...] września 2008 r. pozostaje w obrocie prawnym. Wprawdzie organ II instancji następnie uchylił postanowienie, które uchylało poprzednie, jednak postępowanie w tej sprawie nie zakończyło się jeszcze, zatem nie można przesądzić, że poprzednio wydane postanowienie zostało w obrocie prawnym. Z treści uzasadnienia wyroku WSA wynika natomiast, że postanowienie z dnia [...] września 2008 r. jest wydane prawidłowo i z tego powodu pozostaje ono w obrocie prawnym. Przedmiotem postępowania przed WSA nie było co do zasady postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2008 r. ale zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przekroczył zatem w toku postępowania granice zakreślone w art. 133 i 134 p.p.s.a. i oparł swoje rozstrzygnięcie na materiałach przekraczających w ocenie skarżącego granice jakie zakreśla w szczególności przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też by skarga ta mogła być uwzględniona należało wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając sprawę ze skargi L. D. i K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]lutego 2009 r., nr [...]naruszył przepisy proceduralne, a ponadto, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Zgodnie z art. 133 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W myśl zaś art. 134 § 1 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty dotyczące naruszenia w sposób wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powyższych przepisów są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał zaskarżony wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę. Sąd I instancji nie wykroczył poza granice sprawy określone w art. 134 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia było wprawdzie w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. uchylające postanowienie Wójta Gminy N. z dnia [...] grudnia 2008 r., nie można jednak pominąć okoliczności, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. uchylone zostało postanowieniem Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r. wznawiające postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. o warunkach zabudowy. Nie bez znaczenia też pozostaje, że to ostatnie postanowienie wydane zostało w wykonaniu wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 579/07. Dlatego też, chociaż słusznie stwierdzono w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie mógł w sprawie niniejszej oceniać prawidłowości postanowienia Wójta Gminy N. z dnia [...] września 2008 r., bo oceny takiej dokonać będzie można dopiero po ostatecznym zakończeniu wznowionego postępowania, to przedwczesne wyrażenie przez Sąd stanowiska w tym względzie nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zakwestionowana w skardze kasacyjnej wypowiedź Sądu pozostawała bowiem bez jakiegokolwiek wpływu na uznanie zaskarżonego postanowienia za zgodne z prawem i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie mógł pominąć, że istnieje wcześniejszy, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 579/07, którym uchylono wcześniejsze decyzje wydane w związku z żądaniem wznowienia postępowania i w wykonaniu którego zapadło postanowienie z dnia [...] września 2008 r. Prawomocne zakończenie przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania w rozpoznawanej sprawie powoduje, że aktualne stają się uwagi zawarte w zaskarżonym wyroku dotyczące obowiązku Wójta Gminy N. przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Po 579/07. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.