II OSK 584/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia WSA del. Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2659/15 w sprawie ze skargi J.K. i Z.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 19 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.K. i Z.K. (dalej jako "skarżący"), uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z [...] marca 2015 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił skarżącym uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewidencyjnym [...], położonej w [...], w gminie [...], w granicach Kaszubskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 Uroczyska Pojezierza Kaszubskiego (PLH220095). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu Sąd I instancji opisał przebieg postępowania, które toczyło się od 2008 r. Wskazał między innymi, że na wydane uprzednio postanowienie organu odwoławczego z [...] czerwca 2011 r. skarżący wnieśli skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z 25 stycznia 2012 r. w sprawie IV SA/Wa 1454/11. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2039/12 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie nie wyjaśniono, czy planowana inwestycja znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi w granicach wyznaczonych przez studium, a tym samym czy może mieć do niej zastosowanie odstępstwo od zakazu zabudowy wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Pomorskiego z 15 marca 2006 r. nr 54/06 w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 58, poz. 1191 – dalej jako rozporządzenie nr 54/06). Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 616/14 uchylił zaskarżone postanowienie organu odwoławczego oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z [...] stycznia 2009 r. Po uzupełnieniu akt sprawy o informacje wynikające ze wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w powyższym wyroku, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku postanowieniem z 5 marca 2015 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że realizacja inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem określonym w § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. nr 147/VII/11 w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pomor. Nr 66, poz. 1462), który stanowi, że na tym obszarze chronionym zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Organ I instancji wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie istnieje możliwość zastosowania żadnego z odstępstw od naruszonego zakazu. Organ pierwszej instancji stwierdził również, że realizacja inwestycji może znacząco negatywnie wpłynąć na cel ochrony obszaru Natura 2000 Uroczyska Pojezierza Kaszubskiego (PLH220095). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli skarżący. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W treści postanowienia organ odwoławczy odniósł się między innymi do odstępstwa od zakazu zabudowy określonego w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały. W ocenie organu, w omawianej sprawie odstępstwo to nie ma zastosowania z uwagi na treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kartuzy, zgodnie z którym teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym nie leży w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi. Skargę na to postanowienie wnieśli skarżący. Uwzględniając skargę Sąd I instancji stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy wydając zaskarżone postanowienie organ zastosował się do zaleceń zawartych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku uchylającym poprzednie rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 616/14, precyzyjnie i w sposób wiążący wskazał, że organ ponownie rozpatrujący sprawę zobowiązany będzie do przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, w celu ustalenia, czy obszar przeznaczony pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi [...]. W ocenie Sądu I instancji, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że analiza studium została ograniczona do przytoczenia treści studium i wskazania, że planowana inwestycja leży na terenie oznaczonym w studium symbolem ML, który oznacza zabudowę rekreacyjną i jednorodzinną. Z powyższego organ wyprowadził wniosek, że działka nie znajduje się w granicach obszaru zwartej zabudowy wsi (ani miasta). W szczególności bowiem, zdaniem organu, w studium brak jest jednoznacznego wskazania odnośnie objęcia terenu planowanej inwestycji zwartą zabudową. W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju analiza jest niewystarczająca. Analiza studium powinna zostać dokonana przy uwzględnieniu okoliczności wynikających z załączonej do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy analizy wyznaczonego terenu. Sąd I instancji zaznaczył bowiem, że z analizy tej można wywnioskować, że na terenie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna wsi [...], którą przewidziano w studium. Sąd I instancji podkreślił, że jak wskazał sam organ, termin "zwarta zabudowa" nie został zdefiniowany w przepisach prawa. Niewątpliwie zatem o zwartości zabudowy decydować mogłyby przepisy studium, gdyby takie określenie było przez akt ten używane. Skoro jednak nie jest, to o zwartości zabudowy, decydować powinna jej intensywność w danym miejscu. Sąd I instancji wskazał, że zadaniem organu będzie dokonanie, w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe, oceny czy na danym terenie, intensywność zabudowy jest tak duża, że uzasadnia uznanie jej za zwartą. W ocenie Sądu I instancji, ustalenie, że teren, na którym ma być realizowana inwestycja stanowi obszar przeznaczony w studium pod zabudowę letniskową i jednorodzinną, nie wystarcza dla stwierdzenia, że nie jest to obszar zwartej zabudowy. Za nieuprawnione Sąd I instancji uznał również stanowisko organu, że zabudowa działki przyległej o nr ewid. [...] nie ma znaczenia dla tej sprawy. Jest ono bowiem wprost sprzeczne z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2039/12. Ponadto, zrealizowanie zabudowy na tej działce, powoduje – w razie ustalenia, że zabudowę istniejącą na danym terenie należy uznać za zwartą – możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy względem nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewid. [...] oraz [...], która – jak wskazał organ – jest zabudowana. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 oraz art. 171 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 in principio uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego oraz "bardzo podobnie brzmiącym" § 3 ust. 2 pkt 1 in principio rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z 15 marca 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. W ocenie organu, naruszenie tych przepisów polegało na wskazaniu, że organ odwoławczy powinien ustalić aktualny i rzeczywisty stan zagospodarowania działek sąsiednich do działki nr [...] oraz na tej podstawie ocenić, czy działka ta znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi. Zdaniem organu, tego rodzaju obowiązek nie wynika z powyższych przepisów prawa materialnego. Ponadto w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 616/14 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2039/12, zapadłych w tej sprawie, nie wskazano, że powyższy przepis wymaga, żeby dokonywać ustaleń stanu na gruncie, a tylko wskazano, że organ odwoławczy nie zgromadził dokumentu w postaci wypisu i wyrysu ze studium i tym samym nie odniósł się do ustaleń studium. Oznacza to, że Sąd I instancji wyszedł poza ocenę prawną dokonaną w prawomocnych wyrokach, a organ odwoławczy w pełni zastosował się do oceny prawnej w nich wyrażonej. Z tego powodu Sąd I instancji powinien skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 p.p.s.a. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 153 oraz art. 171 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 pkt 1 in principio uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego oraz "bardzo podobnie brzmiącym" § 3 ust. 2 pkt 1 in principio rozporządzenia nr 54/06 Wojewody Pomorskiego z 15 marca 2006 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Istota podnoszonego zarzutu sprowadza się do interpretacji oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wydanych w tej sprawie wcześniejszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2039/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 616/14. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że bez znaczenia dla konieczności zastosowania się do powyższych wyroków była zmiana stanu prawnego polegająca na wejściu w życie uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. Tego rodzaju zmiana stanu prawnego mogłaby zwalniać organ z obowiązku zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, tylko w przypadku, gdy zmianie uległaby treść normatywna przepisu objętego tą oceną. Natomiast w tej sprawie, jak trafnie zauważył organ, treść normatywna (treść zakazu) wynikająca z normy § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego oraz z normy § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06 jest w istocie tożsama. Stąd też organ odwoławczy miał obowiązek zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wynikających ze wskazanych wyżej wyroków. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania zawarte w powołanych wyżej wyrokach sprowadzały się do stwierdzenia, że ponownie rozpatrujący sprawę organ zobowiązany będzie do przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, w celu ustalenia, czy obszar przeznaczony pod inwestycję znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi [...]. Dalsze rozważania Sądu I instancji (a wcześniej Naczelnego Sądu Administracyjnego) dotyczące między innymi konieczności sięgnięcia do treści studium i posiłkowego skorzystania z danych zawartych na ortofotomapach stanowiły uszczegółowienie tej oceny, jednak w żaden sposób nie ograniczały organu w korzystaniu z wszelkich dostępnych środków dowodowych mogących stanowić podstawę do wyjaśnienia sprawy. Natomiast organ nietrafnie przyjął, że jedynym jego obowiązkiem w sprawie jest sięgnięcie do przepisów studium i jego analiza. Stanowisko organu odwoławczego stanowi nieuzasadnione ograniczenie zakresu oceny prawnej wyrażonej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 616/14 i poprzedzającego go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2039/12. Po trzecie, błędna jest również ocena organu, że na gruncie tej sprawy treść normatywna odstępstwa od zakazu powinna być interpretowana ściśle i tylko w wypadku precyzyjnego określenia w studium granic zwartej zabudowy wsi możliwe jest zastosowanie tego wyjątku. Przeciwnie, to uwzględniony w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr 147/VII/11 oraz wcześniej w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06, zakaz wynikający z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm.), jest wyjątkiem od zasady swobodnego dysponowania swoją własnością i to przede wszystkim jego granice muszą być traktowane ściśle. Stąd też odstępstwa (wyjątki) od tego zakazu muszę być interpretowane w sposób, który nie rozszerzy nadmiernie zakresu zakazu. Nie można zatem przyjąć, że odstępstwo odnoszące się do granic zwartej zabudowy wsi może zostać zastosowane tylko w wypadku, gdy te granice zostały w sposób jasny i precyzyjny wskazane w studium. Nie należy bowiem zakładać, że tego rodzaju granice zostaną zawsze ustalone w studium oraz, że do powstania zwartej zabudowy wsi nie dojdzie na skutek późniejszych zmian faktycznych na działkach. Dotyczy to w szczególności terenów, które w studium zostały przeznaczone, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, pod zabudowę rekreacyjną i jednorodzinną. Brak jest bowiem sprzeczności między tego rodzaju zabudową a zwartą zabudową wsi. Zwartość zabudowy to przede wszystkim jej intensywność i pod tym kątem organ powinien dokonać oceny stanu faktycznego sprawy. Po czwarte, Sąd I instancji trafnie przyjął, że organ odwoławczy powinien ustalić aktualny i rzeczywisty stan zagospodarowania działek sąsiednich do działki nr [...] oraz na tej podstawie ocenić, czy działka ta znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi. Kwestia ta miała kluczowe znaczenie w sprawie. Organ dokonał zawężenia oceny prawnej i wskazań zawartych w powołanych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu I instancji sprowadzając je do konieczności sięgnięcia do treści studium. Tego rodzaju wskazanie w wyroku Sądu I instancji z 12 maja 2014 r. zostało sformułowane, ale nie jako jedyny i wystarczający wymóg konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stąd nie można uznać, że organ odwoławczy w pełni zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w uprzednio wydanych w tej sprawie orzeczeniach, a więc naruszył art. 153 p.p.s.a. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji trafnie uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu i na tej podstawie uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Po piąte, nie można mówić o naruszeniu w tej sprawie art. 171 p.p.s.a., ponieważ przepis ten w ogóle nie został powołany przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia. Przepis ten określa granice tzw. powagi rzeczy osądzonej, oznaczającej moc prawną prawomocnego orzeczenia co do istoty sprawy, wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, wykluczającą ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Przepis art. 171 p.p.s.a. nie może więc stanowić podstawy zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej mogą być bowiem oparte o naruszenie przez Sąd I instancji określonych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, natomiast Sąd I instancji nie stosuje przepisu art. 171 p.p.s.a., nie może tym samym go naruszyć (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2016 r. I OSK 2116/14). Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.