VII SA/Wa 1939/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, Protokolant ref. Maria Góraj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 35 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej treść: "w terminie 3 dni od dnia, w którym zakończyła się przerwa w świadczeniu usługi, albo od dnia w którym usługa została wykonana, lub miała być wykonana" II. oddala skargę w pozostałej części III. zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania UZASADNIENIE Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwalę Rady Gminy P. z dnia [...] grudnia 2021 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy P., domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 30 ust. 1 i ust. 2 oraz § 35 ust. 1 w zakresie sformułowania: "w terminie 3 dni od dnia, w którym zakończyła się przerwa w świadczeniu usługi, albo od dnia w którym usługa została wykonana, lub miała być wykonana". Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów art. 19 ust. 5 pkt 8 i art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, z późn. zm., w skrócie "uozzwzoś"), poprzez ich błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podano, że Rada Gminy P. w dniu [...] grudnia 2021 r., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy P. Po zakwestionowaniu przez organ nadzoru wadliwych postanowień uchwały, Rada Gminy P. uchwałą z dnia [...] marca 2022 r. Nr [...] zmieniła je, jednak dokonane zmiany nie dotyczyły postanowień § 30 ust. 1 i ust. 2 oraz § 35 ust. 1. Dalej w skardze wskazano, że zgodnie z art. 19 ust. 5 uozzwzoś Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Rada Gminy P. w § 35 ust. 1 Regulaminu postanowiła, że "W przypadku dostaw wody o jakości niezgodnej z Regulaminem lub przerw w dostawach wody Odbiorca usług może złożyć reklamację w terminie 3 dni od dnia, w którym zakończyła się przerwa w świadczeniu usługi, albo od dnia w którym usługa została wykonana, lub miała być wykonana.". Przepis art. 19 ust. 5 pkt 8 uozzwzoś stanowi delegację do ustalenia standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. W ocenie organu nadzoru postanowienie § 35 ust. 1 Regulaminu w zakresie w jakim określono termin na złożenie reklamacji - "3 dni od dnia, w którym zakończyła się przerwa w świadczeniu usługi, albo od dnia w którym usługa została wykonana, lub miała być wykonana" - narusza ww. przepis ustawy w sposób istotny. Wyznaczenie terminu złożenia reklamacji dla odbiorcy usługi, nie mieści się w delegacji ustawowej dotyczącej określenia standardów obsługi klientów (odbiorców usług) i załatwiania reklamacji przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Upoważnienie dla rady gminy wskazane w art. 19 ust. 5 pkt 8 uozzwzoś, dotyczy wyznaczenia standardów dla przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, gdyż jest ono podmiotem zapewniającym obsługę klientów (odbiorców usług). W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. I SA 369/19, stwierdzono, że "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.". Z kolei § 30 ust. 1 i ust. 3 Regulaminu stanowi modyfikację przepisu art. 8 ust. 3 uozzwzoś. W świetle tego przepisu przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług, co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Przypadki odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego ustawodawca wskazał w art. 8 ust. 1 uozzwzoś. Stosownie do § 30 ust. 1 Regulaminu, przedsiębiorstwo powinno poinformować odbiorców w sposób zwyczajowo przyjęty, co najmniej 2 dni przed planowanym terminem o planowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody oraz przewidywanym obniżeniu jej jakości. W § 30 ust. 2 Regulaminu ustalono, że jeżeli przerwa miałaby przekroczyć 12 godzin, obowiązek poinformowania odbiorców wynosi 7 dni przed planowanym terminem. Regulamin nie precyzuje w jakich przypadkach planowanych przerw w dostawie wody przedsiębiorstwo stosuje inny termin, niż wynikający z art. 8 ust. 3 uozzwzoś tj. że dotyczy planowanych przerw w dostawie wody innych niż wskazane przez ustawodawcę. Nadto postanowienie § 32 Regulaminu odsyła do art. 8 ust. 1 uozzwzoś, tylko w zakresie obejmującym przypadki odcięcia dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, pomija natomiast kwestię planowanych przerw w dostawie wody zawartą w tym przepisie. Przepisy Regulaminu są w tym zakresie niejasne, gdyż nie dają odpowiedzi, kiedy w przypadku planowanej przerwy w dostawie wody, przedsiębiorstwo stosuje terminy powiadomień w nim określone (§ 30 ust. 1 i ust. 3 Regulaminu), a kiedy stosowany jest termin ustawowy (20 dni). Choć organ nadzoru wskazywał Radzie Gminy na wadliwość postanowień § 30 ust. 1 i ust. 2 oraz § 35 ust. 1 Regulaminu, to nie zostały one zmienione w kolejnej uchwale Nr [...]. Gmina P. w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie. Wskazała, że art. 19 ust 3 uozzwzoś stanowił delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 19 ust. 5 uozzwzoś, Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, m.in. standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Art. 8 ust. 1 uozzwzoś stanowi zaś, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego. Natomiast Regulaminu w § 30 stanowi: "1. O planowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody oraz przewidywanym obniżeniu jej jakości, Przedsiębiorstwo powinno poinformować Odbiorców w sposób zwyczajowo przyjęty co najmniej na 2 dni przed planowanym terminem. 2. Gdy przerwa miałaby przekroczyć 12 godzin, Przedsiębiorstwo powinno poinformować Odbiorców w sposób zwyczajowo przyjęty co najmniej na 7 dni przed planowanym terminem." Powołany przepis jest zdaniem organu jasny i jego odbiorca wie kiedy w przypadku planowanej przerwy w dostawie wody przedsiębiorstwo stosuje terminy powiadomień w nim określone, a kiedy stosowany jest termin ustawowy. Przedmiotowy zapis Regulaminu odnosi się do sytuacji, gdy występują przerwy dostawy wody związane z awariami, remontami, wykonywaniem prac technicznych czy czyszczeniem urządzeń przesyłowych. Regulaminu w § 35 ust. 1 stanowi: "W przypadku dostaw wody o jakości niezgodnej z Regulaminem lub przerw w dostawach wody Odbiorca usług może złożyć reklamację w terminie 3 dni od dnia, w którym zakończyła się przerwa w świadczeniu usługi, albo od dnia w którym usługa została wykonana, lub miała być wykonana." Zdaniem organu ten przepis Regulaminu, nie narusza zakresu upoważnienia ustawowego. Standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji powinny określać termin możliwy do złożenia reklamacji, w którym przedsiębiorstwo nie może odmówić jej rozpatrzenia. W dalszej części tej regulacji wyznaczono termin rozpatrzenia reklamacji przez przedsiębiorstwo. W orzecznictwie, jak i w doktrynie nie kwestionuje się uprawnienia Rady do określenia w regulaminie terminu złożenia reklamacji przez odbiorców usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g."), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego, jednak czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Zaskarżona uchwała podjęta została w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r., poz. 2028, z późn. zm., w skrócie "uozzwzoś"), który stanowi, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 5 uozzwzoś wskazuje, że regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powoływana ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 8 stanowi: 1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. 2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu. 3. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Zatem termin 20 dni – określony w art. 8 ust. 3 ww. ustawy ma zatasowanie do zamiaru przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego w przypadkach wynikających z ust. 1. Natomiast zakwestionowany przez Wojewodę § 30 Regulaminu znajdujący się w Rozdziale 8 - sposób postępowania w przypadkach niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, stanowi: "1. O planowanych przerwach lub ograniczeniach w dostawie wody oraz przewidywanym obniżeniu jej jakości, Przedsiębiorstwo powinno poinformować Odbiorców w sposób zwyczajowo przyjęty co najmniej na 2 dni przed planowanym terminem. 2. Gdy przerwa miałaby przekroczyć 12 godzin, Przedsiębiorstwo powinno poinformować Odbiorców w sposób zwyczajowo przyjęty co najmniej na 7 dni przed planowanym terminem." Powołany przepis Regulaminu odnosi się zatem do sytuacji, gdy występują przerwy dostawy wody związane z awariami, remontami, wykonywaniem innych prac technicznych czy konserwacyjnych, co nie jest objęte dyspozycją art. 8 uozzwzoś. Zdaniem Sądu, wskazana wyżej regulacja Regulaminu nie pozostaje w związku zakresowym z normą art. 8 ust. 3 uozzwzoś, dlatego ten przepis ustawy nie mógł być naruszony przez analizowane postanowienia Regulaminu. W prawdzie § 32 Regulaminu odsyła do art. 8 ust. 1 uozzwzoś, w zakresie dotyczącym odcięcia dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to jednak jest to odrębny przepis, nie mający związku z sytuacjami planowanych przerw i ograniczeń w dostawie wody uregulowanymi w § 30. Wbrew twierdzeniem Wojewody kwestionowane postanowienia Regulaminu są jasne i nie stanowią przekroczenia upoważnienia ustawowego z art. 19 ust. 5 pkt 7 – dającemu Radzie Gminy prawo do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Sąd podzielił natomiast zarzuty skargi Wojewody skierowane do § 35 ust. 1 Regulaminu stanowiącego, że "W przypadku dostaw wody o jakości niezgodnej z Regulaminem lub przerw w dostawach wody Odbiorca usług może złożyć reklamację w terminie 3 dni od dnia, w którym zakończyła się przerwa w świadczeniu usługi, albo od dnia w którym usługa została wykonana, lub miała być wykonana.". Przepis art. 19 ust. 5 pkt 8 uozzwzoś stanowi delegację do ustalenia standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobów załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Jednak w ocenie Sądu postanowienie § 35 ust. 1 Regulaminu w zakresie w jakim określono termin na złożenie reklamacji - "3 dni od dnia, w którym zakończyła się przerwa w świadczeniu usługi, albo od dnia w którym usługa została wykonana, lub miała być wykonana" - narusza ww. przepis ustawy w sposób istotny. Wyznaczenie terminu złożenia reklamacji dla odbiorcy usługi, nie mieści się w delegacji ustawowej dotyczącej określenia standardów obsługi klientów (odbiorców usług) i załatwiania reklamacji przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. Określenie terminu złożenia reklamacji wpływa bezpośrednio na prawa odbiorcy usług, co z kolei wymagałoby konkretnego upoważnienia dla Rady Gminy zawartego w przepisach uozzwzoś, natomiast wyznaczenie standardów obsługi odbiorców usług (art. 19 ust. 5 pkt 8 uozzwzoś) odnosi się do przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, gdyż jest ono podmiotem zapewniającym obsługę klientów (odbiorców usług). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 ww. ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.