IV SA/Wa 2090/20

SENTENCJA Dnia 15 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Sękowska, , po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na czynność Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] w przedmiocie uznania wykonania przez Gminę [...] decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu A. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. UZASADNIENIE A. P., dalej "skarżący", pismem z 2 września 2020 r. na podstawie art. 50 §1 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaskarżył w całości czynność Organu z dnia [...] sierpnia 2020 r., tj. uznanie przez Starostę [...], że Gmina [...] wykonała decyzję administracyjną nr [...] z dnia [...] marca 2019 r., zobowiązującą do ograniczenia oddziaływania na środowisko w związku z ponadnormatywnym hałasem powstającym w trakcie eksploatacji drogi gminnej - ul. [...] w [...], na odcinku pomiędzy skrzyżowaniem z ulicą [...] oraz skrzyżowaniem z ulicą [...]. Jako swój interes prawny w niniejszej sprawie Skarżący wskazał, że jest właścicielem i zamieszkuje nieruchomość położoną przy ulicy [...] w [...], a decyzja Starosty [...] nr [...] zobowiązywała do ograniczenia hałasu oddziałującego m. in. na nieruchomość Skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że dokonana przez Starostę [...] w piśmie z dnia 27 marca 2019 r. ocena wykonania nałożonych na Gminę Miejską [...] decyzją Starosty [...] nr [...] obowiązków, nie jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tego względu nie może zostać zaskarżona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zdaniem sądu, zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Starosty [...] z [...] sierpnia 2020 r., tj. uznanie wykonania decyzji, nie kwalifikuje się pod żadną z ww. kategorii aktów lub czynności, bowiem nie jest decyzją administracyjną ani rodzajem postanowienia, nie jest interpretacją podatkową, nie jest wreszcie aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru lub aktem jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt nadzoru. Kategoria, w świetle której należy zbadać sporną czynność z punktu widzenia dopuszczalności zaskarżenia, to kategoria czynności materialno – technicznych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie sądu, również i w tym zakresie pozytywna kwalifikacja jest niemożliwa. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że kategoria ta, chociaż trudna do zdefiniowania, to charakteryzuje się określonymi cechami. Zalicza się do niej akty, które: 1) nie są decyzją ani postanowieniem; 2) mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi; 3) są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego; 4) mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy); 5) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 6) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, dostępna w CBOIS, i powołane tam piśmiennictwo - B. Adamiak w: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2006 r., nr 2, str. 16). Można również spotkać stanowisko, że obie formy ujęte w tym przepisie nie wykazują różnic, gdyż zarówno akty, jak i czynności odnoszą się do tych samych form działania (tak J. Zimmerman w: Prawo administracyjne, str. 379). Jako przykłady tego rodzajów czynności podaje się: czynności faktyczne administracji, jak też o charakterze rejestracyjnym (legitymowanie osób przez organy ochrony porządku np. na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz. 1687); usunięcie pojazdu z drogi na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym; zameldowanie na podstawie art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993); wydanie paszportu, wypłata przyznanego czy należnego świadczenia). Natomiast aktami w rozumieniu tego przepisu są: ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czy wydanie zaświadczenia. Są to bowiem jednostronne wypowiedzi organu wobec konkretnego podmiotu, zawierające potwierdzenie uprawnień lub obowiązków, nie kształtując ich bezpośrednio (p. też M. Jaśkowska: Akty i czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jako przedmiot kontroli w: Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str.160; B. Adamiak: Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, op. cit.). Niewątpliwie, aby akt lub czynność znalazły się w tej kategorii nie mogą rozstrzygać w drodze decyzji i postanowienia, powinny ustalać (odmawiać), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego, muszą wywoływać określone skutki prawne dla sprecyzowanego podmiotu prawa (T. Woś op. cit., str. 72). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiwsa z 2008 r., z. 2, poz. 21), wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla załatwienia których nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Akty te są podejmowane w sprawach indywidualnych, jakich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Poza zakresem tego rodzaju aktów pozostają akty o charakterze generalnym Akty lub czynności, o jakich mowa w omawianym przepisie p.p.s.a., winny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podniesiony związek z uprawnieniem lub obowiązkiem też budzi spory w literaturze - co do tego czy ma być ścisły (tak przykładowo T. Woś, op. cit., str. 64), czy wystarczy pośredni (tak przykładowo J. Świątkiewicz, op. cit., str. 53). Wydaje się jednak, że związek ten może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Przyjmuje się, że pojęcie czynności w rozumieniu omawianego przepisu obejmuje najczęściej działania faktyczne, czyli działania nie nakierowane bezpośrednio na wywołanie określonych skutków prawnych, czynności materialno-techniczne, rejestracyjne. Mogą one też mieć charakter władczy, co nie oznacza jednak władczego rozstrzygnięcia. Muszą należeć do zakresu administracji publicznej, czyli całokształtu materii w aspekcie podmiotowym (właściwych organów) i przedmiotowym (prawa administracyjnego), w ramach którego realizowane są funkcje i zadania państwa zmierzające do zaspokojenia potrzeb jego obywateli. W świetle powyższego należy ocenić, że zaskarżone pismo w żaden sposób nie kształtuje osobistej sytuacji prawnej strony skarżącej, jak również nie zawiera władczego rozstrzygnięcia o jej indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach. Stanowi ono w istocie pisemną informację, w odpowiedzi na wniosek strony skarżącej dotyczący wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. Mając na uwadze powyższe, nie można uznać, że zaskarżone pismo spełnia cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pismo o charakterze wyłącznie informacyjnym nie stanowi źródła uprawnień i nie nakłada obowiązków, a zatem nie może zostać uznane za akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Na takie pismo nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodzić się należy z organem administracji publicznej, że ocena w wyniku, której organ uznaje, że brak jest podstaw do wszczynania postępowania egzekucyjnego wykonania obowiązku nałożonego wydaną przez niego decyzją, nie prowadzi do władczego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach określonych przepisami prawa, stąd nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi postanowiono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd zwraca z urzędu stronie cały wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.