II SAB/Po 221/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie rozpoznania wniosku T. B. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do złożenia skargi doszło w następujących okolicznościach, które można ustalić na podstawie akt sprawy. Wnioskiem datowanym na [...] września 2021 r. (wpływ do organu: [...] września 2021 r.) T. B. wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (k. 7–12 akt administracyjnych). Do wypełnionego formularza zostało dołączone między innymi potwierdzenie uiszczenia opłaty skarbowej (k. 5 akt administracyjnych), kopia paszportu T. B. ważnego do dnia [...] października 2029 r. (k. 14 akt administracyjnych), kopia wizy T. B. wydanej na okres od [...] grudnia 2020 r. do [...] maja 2021 r. (k. 14 verte i 13 akt administracyjnych), dane ubezpieczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (k. 15 akt administracyjnych), zezwolenie typu A nr [...] na pracę T. B. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wydane przez Wojewodę w dniu [...] lutego 2021 r. (k. 16 akt administracyjnych) oraz umowa użyczenia lokalu mieszkalnego zawarta między D. Z. a T. B. (k. 17 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] września 2021 r. T. B., reprezentowana przez adwokata P. L.-M., złożyła ponaglenie na bezczynność Wojewody (k. 24 akt administracyjnych). W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] września 2021 r. wpłynął wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy. Organ powinien sprawę rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie miesiąca, a sprawę szczególnie skomplikowaną – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Zaznaczono także, że T. B. ma zaplanowany w lutym 2022 r. zabieg medyczny na [...] i w związku z tym, aby skrócić czas swojej nieobecności w pracy, powinna uzyskać odpowiednio wcześniej kartę pobytu. W przeciwnym razie będzie musiała uzyskać najpierw wizę, co wydłuży jej czas pobytu zagranicą. Pismem z dnia [...] września 2021 r., [...] Wojewoda przekazał ponaglenie do Urzędu do Spraw Cudzoziemców (k. 25 akt administracyjnych). Jednocześnie organ wskazał, że bieg terminów w niniejszej sprawie jeszcze się nie rozpoczął, gdyż wniosek T. B. zawiera braki formalne – cudzoziemka nie wywiązała się z obowiązku osobistego stawiennictwa, nie złożyła odcisków linii papilarnych i nie okazała ważnego dokumentu podróży. Ponadto zaznaczył, że wnioski są rozpatrywane co do zasady w sposób chronologiczny, licząc od dnia złożenia wniosku, a w niniejszej sprawie nie wystąpiły żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby traktowanie wniosku T. B. w sposób uprzywilejowany i uzasadniały jego wcześniejsze rozpoznanie. Pismem z dnia [...] września 2021 r. T. B., reprezentowana przez adwokata P. L.-M., złożyła skargę na bezczynność Wojewody (k. 12-14 akt sądowych). Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 35 § 2 i 3 K.p.a. T. B. powinna otrzymać decyzję bez zbędnej zwłoki (plus 30 dni), to jest nie później niż do końca października 2021 r. Zaznaczono jednocześnie, że "nie ma sensu czekać do końca października, aby złożyć skargę, gdyż organ już zapowiedział, że terminu nie dotrzyma". Wskazano również, że wniosek skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne, nawet jeśli zawiera braki formalne. Brak wezwania przez organ do usunięcia tych braków przez dłuższy czas nie powoduje, że terminy rozpoznania sprawy określone w K.p.a. nie biegną. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku wszczęcia postępowania sądowego o jej oddalenie (k. 22–26 akt sądowych). W uzasadnieniu organ podkreślił, że skarga została złożona po 17 dniach od nadania wniosku T. B. za pośrednictwem operatora pocztowego. Nie doszło w niniejszej sprawie do przekroczenia terminów określonych w art. 35 K.p.a. Instytucja skargi na bezczynność nie ma charakteru prewencyjnego, to jest nie służy zapobieganiu potencjalnej bezczynności organu. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że złożony wniosek nadal posiada braki formalne, które nie zostały usunięte. Wobec wskazanych okoliczności nie można mówić w tym przypadku o rażącym naruszeniu prawa, jak również nie ma podstaw do zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a. Pismem z dnia [...] listopada 2021 r. T. B., reprezentowana przez adwokata P. L. M., złożyła pismo procesowe, w którym podważyła stanowisko Wojewody przedstawione w odpowiedzi na skargę (k. 49–50 akt sądowych). Wskazano, że zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. wpływ wniosku do organu wszczął postępowanie administracyjne i od tego dnia rozpoczął się bieg terminów do rozpoznania sprawy. Braki formalne nie wstrzymują tych terminów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi należy wskazać, iż nie został on uargumentowany, co utrudnia odniesienie się do niego. W ocenie Sądu wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarga na bezczynność została w kontrolowanej sprawie wniesiona po złożeniu przez zainteresowaną ponaglenia, a zarazem przed wydaniem przez organ decyzji kończącej postępowanie. Skarga jest zatem dopuszczalna i może podlegać rozpoznaniu. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. W ocenie Sądu bez wątpliwości można stwierdzić, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej T. B.. W analizowanej sprawie wniosek T. B. z dnia [...] września 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wpłynął do organu w dniu [...] września 2021 r. Ponaglenie w niniejszej sprawie zostało złożone pismem z dnia [...] września 2021 r., natomiast skarga na bezczynność Wojewody – pismem z dnia [...] września 2021 r. Powyższe oznacza, że ponaglenie złożono po upływie 11 dni od dnia złożenia wniosku, natomiast skargę po upływie 16 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 2 K.p.a. w zw. z art. 12 § 2 K.p.a. wynika, że niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy niewymagające postępowania wyjaśniającego. Sprawami niewymagającymi postępowania wyjaśniającego są sprawy, w których organ nie musi zbierać dowodów, informacji ani wyjaśnień (art. 12 § 2 K.p.a.), lecz może wydać decyzję na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania, faktów powszechnie znanych oraz faktów znanych organowi, przed którym toczy się postępowanie, lub faktów możliwych do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju sytuacją. Wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie może się odbyć wyłącznie w oparciu o dowody przedstawione przez stronę wraz z wnioskiem lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane organowi z urzędu. Decyzja w sprawie przedmiotowego zezwolenia powinna zostać poprzedzona zebraniem i przeanalizowaniem szeregu dokumentów, w tym weryfikacją czy obowiązuje wpis danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niepożądany lub czy jego dane znajdują się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu – art. 100 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 z późn. zm.). Ze względu na powyższe, niniejsza sprawa nie mogła być załatwiona "niezwłocznie", czyli natychmiastowo. W sytuacji gdy dowody, o których mowa w art. 35 § 2 K.p.a. okażą się niewystarczające do załatwienia sprawy, organ jest obowiązany rozstrzygnąć sprawę w terminie miesiąca od daty wszczęcia postępowania, a jeśli sprawa byłaby szczególnie skomplikowana – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). W niniejszej sprawie skarga została złożona po upływie zaledwie 16 dni od dnia złożenia wniosku, czyli w połowie ustawowego terminu wyznaczonego na rozstrzygnięcie sprawy. Rozwijając powyższe należy się odnieść do momentu, od którego należy liczyć termin wszczęcia postępowania, gdyż było to przedmiotem sporu w pismach procesowych wystosowywanych przez stronę skarżącą i organ. Wojewoda wskazał, że z uwagi na braki formalne wniosku T. B. datowanego na [...] września 2021 r. (brak złożenia odcisków linii papilarnych i brak okazania ważnego dokumentu podróży w ramach osobistego stawiennictwa) należy przyjąć, że terminy rozpoznania sprawy nie zaczęły biec. Jest to stanowisko błędne. Początkiem biegu terminów załatwiania spraw jest data wszczęcia postępowania administracyjnego. W postępowaniu wszczętym na żądanie strony jest to data doręczenia organowi żądania strony (art. 61 § 3 K.p.a.). Z kolei – jak już wyżej wskazano – art. 35 § 3 K.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy "od dnia wszczęcia postępowania". Sąd pragnie wyjaśnić, że braki formalne wniosku nie powodują, iż termin do załatwienia sprawy nie biegnie dopóty wnioskodawca nie dopełni wszystkich wymagań związanych z uzyskaniem zezwolenia, o które się ubiega. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że postępowanie w przedmiocie udzielenia T. B. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zostało skutecznie wszczęte w dniu [...] września 2021 r., to jest w dniu, w którym doręczono żądanie Wojewodzie. Ustalenie powyższego nie powoduje jednak, że skarga może być uznana za zasadną. Jak wspomniano, termin do załatwienia sprawy z wniosku T. B. nie upłynął bowiem w dacie wniesienia skargi, a ten właśnie moment stanowi punkt czasowy odniesienia przy ocenie, czy doszło do bezczynności organu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2021 r., I OSK 570/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszystko to prowadzi do konkluzji, że skarga została złożona przedwcześnie, gdyż nie upłynął termin określony w art. 35 § 3 K.p.a. Wobec braku stwierdzenia bezczynności Wojewody, Sąd nie znalazł w realiach sprawy podstaw do jej uwzględnienia Końcowo Sąd zaznacza, że przedstawione w sprawie rozważania nie uwzględniają stanu prawnego ustalonego ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 91) i wyrażającego się wprowadzeniem od [...] stycznia 2022 r. do ustawy o cudzoziemcach nowego art. 112a. Wszystkie zdarzenia istotne w niniejszej sprawie w kontekście bezczynności Wojewody (złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, ponaglenia, a także skargi) miały bowiem miejsce w stanie prawnym sprzed wejścia w życie przywołanej nowelizacji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w całości. Orzeczenie w niniejszej sprawie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.