II OSK 749/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia WSA del. Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1046/16 w sprawie ze skargi K.W. na rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2006 r. nr 81/06 w przedmiocie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 9 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.W. (dalej: skarżący) na rozporządzenie Nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r., w sprawie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący jest właścicielem działki nr 61/3 obr. 1 Podgórze przy ul. Tynieckiej w Krakowie. Nieruchomość ta znajduje się na terenie Bielańsko-Tynieckiego Parku Krajobrazowego w sąsiedztwie dawnego starorzecza rzeki Wisły – Koło Tynieckie. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia, na terenie Parku wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek Wisły i Sanki oraz zbiorników wodnych – starorzecza Wisły i starego wyrobiska w rejonie Jeziorzan, starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie), stawu przy ul. Janasówka w Krakowie i zbiornika w starym kamieniołomie na Zakrzówku. W ocenie skarżącego, powołany przepis w sposób rażący narusza interes prawny skarżącego przez nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do niego nieruchomości, w szczególności przez wyłączenie możliwości jej zabudowy. Sąd I instancji wyjaśnił, że na skutek zmiany przepisów doszło do zmiany organu właściwego do wydania aktu w sprawie parku krajobrazowego. Obecnie organem właściwym jest sejmik województwa, który rozstrzyga o utworzeniu tego rodzaju formy ochrony przyrody w formie uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 519/14 oddalił skargę skarżącego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2671/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponownie oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego rozporządzenia art. 39 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872) stanowił, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Ustawową podstawę wydania tego aktu stanowił art. 16 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 oraz z 2005 r. Nr 113, poz. 954 i Nr 130 poz. 1087 – dalej: u.o.p.). Uwzględniając wydany w sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podkreślił, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie miała analiza § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia pod kątem ograniczenia możliwości zabudowy przez skarżącego jego nieruchomości z uwagi na wprowadzony rozporządzeniem zakaz lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie starorzecza Koło Tynieckie. Ocena legalności zaskarżonego rozporządzenia powinna uwzględniać uwarunkowania faktyczne terenu starorzecza Koło Tynieckie, a zwłaszcza występowania na tym terenie zbiorników wodnych. Sąd I instancji wyjaśnił, że brak jest definicji ustawowej pojęcia "starorzecze" na gruncie u.o.p. Również w przepisach dotyczących prawa wodnego brak jest legalnej definicji tego pojęcia. W ocenie Sądu I instancji, należało sięgnąć do dyrektywy interpretacyjnej znaczenia specjalistycznego, zgodnie z którą pojęciu lub wyrażeniu nadaje się takie znaczenie jakie ma ono w języku specjalistycznym (określonej dziedziny nauki lub praktyki.) W tym wypadku należało sięgnąć do liminologii, nauki z zakresu hydrologii zajmującej się badaniem wód słodkich (zbiorników śródlądowych). Przez pojęcie zbiornika wodnego należy rozumieć zagłębienie terenu wypełnione wodą. Wyróżnia się zbiorniki wodne naturalne nazywane jeziorami oraz sztuczne zbiorniki wodne (zbiorniki antropogeniczne), które w zależności od sposobu powstania misy dzieli się na: zaporowe, poeksploatacyjne, groblowe, w nieckach z osiadania, zapadliskowe, poregulacyjne, sadzawki, baseny różnego typu. Zbiorniki wodne (zarówno jeziora jak i zbiorniki antropogeniczne) według kryterium przepływowości dzieli się na dopływowe, odpływowe, przepływowe i bezodpływowe. W innym podziale – według kryterium czasu funkcjonowania – wyróżnia się zbiorniki wodne stałe i okresowe (wysychające). Natomiast starorzecze to jezioro przyrzeczne leżące na dnie doliny rzecznej, będące fragmentem jej byłego koryta i odcięte wałem przykorytowym od obecnego nurtu. Starorzecza powstają najczęściej w dolinach rzek meandrujących przez odcięcie szyi meandru. Starorzecza mogą powstać naturalnie w wyniku erozji rzeki i zmiany nurtu lub na skutek działań regulacyjnych wykonywanych w wodach powierzchniowych. Starorzecza to tereny stale lub okresowo zasilane wodą z rzeki albo tereny odcięte od rzeki i ulegające zamuleniu. Starorzecza, które powstały naturalnie często nie mają stałego połączenia z rzeką i zwane są także jeziorami rzecznymi. Starorzecza powstające na skutek działalności hydrologicznej, w czasie prostowania koryt rzecznych, z reguły są połączone z jednej strony wodami rzeki. Połączenie to bierze udział w wymianie wody między zbiornikiem a rzeką. Meandry odcięte antropologicznie od rzeki i starorzecza przekształcone w wyniku prac regulacyjnych noszą nazwę zbiorników poregulacyjnych. W ocenie Sądu I instancji, z powyższych rozważań wynika, że starorzecze jest zbiornikiem wodnym, który może powstać w sposób naturalny bądź w wyniku prac regulacyjnych człowieka. Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do opisu przedmiotowego starorzecza znajdującego się w aktach sprawy w ekspertyzie hydrologicznej z września 2013 r. W ocenie Sądu I instancji, stanowi to potwierdzenie, że starorzecze Koło Tynieckie jest poregulacyjnym zbiornikiem wodnym. Odmienne stanowisko zaprezentowane we wnioskach cytowanej ekspertyzy przez jej autorów należy potraktować jako poczynione na potrzeby prywatnej opinii, stojące w całkowitej opozycji do zacytowanej oceny hydrologicznej starorzecza i przytoczonych poglądów naukowych z dziedziny liminologii. Zdaniem Sądu I instancji, treść zaskarżonego § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia całkowicie odpowiada treści art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. w jej brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozporządzenia. Nie można zatem przyjąć, że Wojewoda Małopolski wprowadzając zakaz przekroczył granice delegacji ustawowej wyrażonej w tym przepisie. W ocenie Sądu I instancji, wykładnia gramatyczna tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że strefa ochronna, w której nie można budować obejmuje oprócz rzek i jezior także inne zbiorniki wodne, a zatem tak jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy również starorzecza. Starorzecza są uważane za zbiorniki wodne, niezależnie od tego czy stanowią nadal widoczny na powierzchni zbiornik wodny, czy też woda jest pod powierzchnią dawnego koryta rzeki. Z art. 16 ust. 3 u.o.p. wynika, że do kompetencji organu należało wybranie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikających z potrzeb jego ochrony. Analiza uzasadnienia przedmiotowego rozporządzenia wykazuje, że dokonany wybór nie jest dowolny i mieści się w granicach ustawowego upoważnienia, stanowi przy tym rezultat prac powołanego przez Wojewodę Małopolskiego zespołu zadaniowego, służb ochrony przyrody, specjalistów w zakresie zagospodarowania przestrzennego, architektów krajobrazu, i przedstawicieli samorządów. Szereg czynników branych pod uwagę w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego rozporządzenia, a wskazanych w jego uzasadnieniu (zwłaszcza związanych z istniejącymi i uchwalanymi studiami gmin, miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, decyzjami o warunkach zabudowy) znajduje swój wyraz w treści § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, że umieszczenie zbiornika starorzecza Koło Tynieckie w spisie obiektów chronionych zakazem ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia znajdowało swoje uzasadnienie także z uwagi na warunki przyrodnicze w tym rejonie o unikalnym charakterze, uzasadniającym objęcie ich ochroną, a potwierdzone badaniami. Z opracowania pt. "Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej miasta Krakowa" opracowanej przez zespół z Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego (Kudeł i in. 2005) oraz opracowań "Środowisko przyrodnicze Krakowa" i "Mapy roślinności rzeczywistej miasta Krakowa" wynika, że jest to obszar podmokły z występującymi zbiorowiskami szuwarów właściwych ze związku Phragmition, gdzie zaobserwowano: bociana czarnego (jedyne miejsce w Krakowie), bociana białego, czaple siwą, krogulca, traszkę zwyczajną, kumaka nizinnego, rzekotkę drzewną, żabę jeziorkową i, zaskrońca zwyczajnego. Tego typu zakazy służyć mają zachowaniu środowiska przyrodniczego w możliwie pierwotnej, unikalnej formie, zapobiegając tym samym nadmiernej urbanizacji. Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenie art. 140 k.c. Własność nie jest bowiem prawem nieograniczonym, dającym właścicielowi absolutną swobodę postępowania z rzeczą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., przez błędne uznanie, że wprowadzenie w § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek Wisły i Sanki oraz zbiorników wodnych - starorzecza Wisły i starego wyrobiska w rejonie Jeziorzan, starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie), stawu przy ul. Janasówka w Krakowie i zbiornika w starym kamieniołomie na Zakrzówku, nie wykracza poza katalog zakazów określonych w przywołanym przepisie u.o.p. W ocenie skarżącego, przepis art. 17 u.o.p. dopuszcza wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, podczas gdy w rozporządzeniu zakaz ten wprowadzono również w pasie szerokości 100 m od terenu starorzecza Koło Tynieckie, które nie stanowi obecnie zbiornika wodnego. Po drugie, art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p., przez błędne uznanie, że przy wydawaniu zaskarżonego rozporządzenia nie wykroczono poza granice delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie u.o.p. W ocenie skarżącego, przepis ten nie dopuszcza możliwości wprowadzenia zakazu zabudowy w sąsiedztwie terenów, które nie stanowią zbiorników wodnych, w tym w sąsiedztwie niewypełnionych wodą starorzeczy. Po trzecie, art. 140 k.c., przez błędne uznanie, że wprowadzony w przepisie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakaz zabudowy w odległości 100 metrów od Starorzecza Koło Tynieckie nie narusza w sposób nadmierny uprawnień właścicielskich skarżącego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm. obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. przez oddalenie skargi na niezgodny z prawem akt prawa miejscowego. Po drugie, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie przez oddalenie skargi na akt prawa miejscowego wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej. Po trzecie, art. 190 p.p.s.a., przez brak zastosowania się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2671/14, w zakresie kwalifikacji starorzecza Koło Tynieckie jako zbiornik wodny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 190 p.p.s.a. przez brak dostosowania się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2671/14 w zakresie kwalifikacji starorzecza Koło Tynieckie jako zbiornika wodnego. Przepis art. 190 p.p.s.a. stanowi bowiem, że Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest to więc norma tożsama z normą z art. 153 p.p.s.a. Ponadto w uzasadnieniu powyższego wyroku z 30 czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien dokonać analizy przepisu § 3 pkt 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego w zakresie ograniczenia możliwości zabudowy przez skarżącego jego nieruchomości, biorąc pod uwagę wprowadzony rozporządzeniem zakaz lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie starorzecza Koło Tynieckie. Z kolei ocena legalności zaskarżonego rozporządzenia powinna uwzględniać uwarunkowania faktyczne terenu starorzecza Koło Tynieckie, a w szczególności występowanie na tym terenie zbiorników wodnych. Oznacza to, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji ponownie orzekając w tej sprawie zrealizował powyższe wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po drugie, chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy z powodu ich błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania. Na wstępie należy podkreślić, że nie może jednocześnie zachodzić błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie tego samego przepisu prawa materialnego. Ponadto nie jest zasadny zarzut kasacyjny dotyczący "błędnego uznania", że § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia nr 81/06 nie wykracza poza katalog zakazów określonych w art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Przepis § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia wprowadza zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek Wisły i Sanki, a także zbiorników wodnych – starorzecza Wisły i starego wyrobiska w rejonie Jeziorzan, starorzeczy Wisły w pobliżu Tyńca (Kąty Tynieckie i Koło Tynieckie), stawu przy ul. Janasówka w Krakowie i zbiornika w starym kamieniołomie na Zakrzówku. Wbrew stanowisku skarżącego, Sąd I instancji słusznie stwierdził, że Koło Tynieckie jest poregulacyjnym zbiornikiem wodnym będącym starorzeczem. Wykładnia przepisu § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia nr 81/06 Wojewody Małopolskiego z 17 października 2006 r. pozwala bowiem stwierdzić, że powyższy przepis jest zgodny z art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Starorzecze jest to zbiornik wodny, niezależnie czy jest to widoczny zbiornik wodny na powierzchni, czy też wody śródlądowe są pod powierzchnią dawnego koryta rzeki. Z kolei z uzasadnienia do powyższego rozporządzenia nr 81/06 Wojewody Małopolskiego w zakresie wyjaśnienia przyczyny wprowadzenia przedmiotowego zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej nie tylko Wisły i Sanki, lecz także zbiorników wodnych – Starorzecza Wisły w pobliżu Tyńca, a więc również Koło Tynieckie wynika, że jest to motywowane obowiązkiem realizacji celów ochrony tego parku krajobrazowego w rozumieniu § 2 powyższego rozporządzenia. Ponadto Sąd I instancji słusznie także orzekł, że objęcie ochroną starorzecza Koło Tynieckie w świetle dyspozycji § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia jest również uzasadnione koniecznością ochrony jego unikalnych warunków przyrodniczych. Świadczą o tym także takie opracowania naukowe jak "Koncepcja ochrony różnorodności biotycznej miasta Krakowa" opracowana przez zespół z Instytutu Nauk o Środowisku Uniwersytetu Jagiellońskiego (Kudeł i in. 2005 r.) oraz opracowania "Środowisko przyrodnicze Krakowa" i "Mapy roślinności rzeczywistej miasta Krakowa". Wynika z nich, że jest to obszar podmokły z występującymi zbiorowiskami szuwarów właściwych ze związku Phragmition, gdzie występuje bocian czarny (jedyne miejsce w Krakowie), bocian biały, czapla siwa, krogulec, traszka zwyczajna, kumak nizinny, rzekotka drzewna, żaba jeziorkowa oraz zaskroniec zwyczajny. Po trzecie, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 140 k.c., ponieważ własność nie jest prawem nieograniczonym i nawet art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) dopuszcza jego ustawowe ograniczanie, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym m.in. dla ochrony środowiska. Po czwarte, chybione są również zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 7 u.o.p. z powodu braku jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia niezgodności z prawem przedmiotowego aktu prawa miejscowego, tj. rozporządzenia Wojewody Małopolskiego nr 81/06, w tym także § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia. Brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 39 ustawy o administracji rządowej z powodu braku przekroczenia przez Wojewodę Małopolskiego upoważnienia ustawowego do wydania przedmiotowego rozporządzenia nr 81/06 na podstawie art. 16 ust. 3 u.o.p. w zakresie dotyczącym zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii zbiorników wodnych, ponieważ Koło Tynieckie jako starorzecze Wisły jest to w istocie poregulacyjny zbiornik wodny. Ponadto przepis art. 151 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, ponieważ warunkiem jego zastosowania jest realizacja hipotezy w zakresie odpowiednio stwierdzenia lub niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organy administracji publicznej. Dlatego też jego zastosowanie stanowi tylko wynik kontroli przez sąd legalności zaskarżonego aktu. Z kolei oddalenie przez sąd skargi jest konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2671/14). Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.