VIII SA/Wa 757/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca) Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 28 lipca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 28 lipca 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. (dalej: Wójt, organ I instancji) z dnia 18 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 13 kwietnia 2022 r. B. W. (dalej: skarżąca, strona, wnioskodawczyni), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (radcę prawnego), wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem J. W., urodzonym 3 stycznia 1941 r., który na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z 18 marca 2013 r. nr [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie zostało wydane na stałe z zaznaczeniem, że niepełnosprawność powstała od 29 lipca 2010 r. Do wniosku skarżąca dołączyła również swoją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS) z 15 marca 2021 r. znak: [...], ustalającą nową wysokość emerytury rolniczej. Decyzją z 18 maja 2022 r. nr [...] Wójt odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na J. W.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wprawdzie skarżąca opiekuje się niepełnosprawnym mężem, to jednak nie spełnia warunku ustawowego do przyznania wnioskowanego świadczenia, określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 października 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., dalej: u.ś.r.). Organ I instancji ustalił, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i pobiera to świadczenie z KRUS. Poza tym wskazał, że podstawą do odmowy jest też okoliczność powstania niepełnosprawności po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Jednocześnie organ I instancji poinformował stronę, że jedną z przesłanek do przyznania jej wnioskowanego świadczenia jest zawieszenie prawa do emerytury (oświadczenie z 4 maja 2022 r.). Do dnia wydania decyzji skarżąca nie złożyła żadnego stosownego dokumentu potwierdzającego ten fakt. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła błędną wykładnię ww. przepisów u.ś.r. oraz naruszenie norm k.p.a., w tym art. 79a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, wskazaną na wstępie decyzją z 28 lipca 2022 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na ustalenia wywiadu środowiskowego z 4 maja 2022 r., z którego wynika, że skarżąca sprawuje rzeczywistą opiekę nad swoim niepełnosprawnym mężem. Cierpi on bowiem na szereg chorób i wymaga całodobowo pomocy i opieki osób drugich, porusza się o kuli (po amputacji lewej nogi), leczy się na miażdżycę kończyn dolnych, nadciśnienie tętnicze, migotanie przedsionków, udar niedokrwienny, ma problemy z jelitem grubym. Wymaga pomocy we wszystkich czynnościach związanych z własną egzystencją. Kolegium, działając na podstawie art. 79a k.p.a., pismem z 8 czerwca 2022 r. wezwało stronę do złożenia do akt sprawy decyzji zawieszającej prawo do emerytury w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie poinformowano, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez skarżącą emerytury. W odpowiedzi na powyższe pełnomocnik skarżącej pismem z 21 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu odwoławczego – 24 czerwca 2022 r.) poinformował, że strona złoży wniosek o zawieszenie świadczenia emertytalnego po pobraniu 14 emerytury. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, termin na doręczenie decyzji o zawieszeniu emerytury minął stronie 13 lipca 2022 r. Oczekiwanie na decyzję ponad wyznaczony termin kolidowałoby z zasadą szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a poza tym byłoby niekonsekwentne wobec treści wezwania z 8 czerwca 2022r. Strona, po otrzymaniu z KRUS wymaganej decyzji, może ponownie wnosić o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z dniem zawieszenia emerytury, a tym samym ustania negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W tym zakresie Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20. Zdaniem Kolegium emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Odnosząc się do aspektu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy tym świadczeniem a pobieraną emeryturą SKO wyjaśniło, że przepisy u.ś.r. takiej możliwości nie przewidują, co zostało już przesądzone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeśli chodzi o przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, odwołując się do konieczności w tym zakresie stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że ww. przepis w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wobec tego w odniesieniu do osób, których niepełnosprawność powstała później aniżeli do 25 roku życia, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium stanęło więc na stanowisku, że data powstania niepełnosprawności nie ma znaczenia i wpływu na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak z uwagi na pobieranie przez stronę emerytury nie było możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10, art. 77 k.p.a. i art. 79a k.p.a., przez nieudzielenie odpowiedzi na pismo strony z 21 czerwca 2022 r. i wydanie decyzji odmownej, w sytuacji kiedy skarżąca zawiesiła pobierane świadczenie emerytalne i przedłożyła je organowi II instancji wraz z pismem z 8 sierpnia 2022 r. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w odpowiedzi na pismo SKO z 8 czerwca 2022 r. skarżąca zwróciła się do tego organu z zapytaniem, czy pobierana przez nią emerytura jest jedyną negatywną przesłanką do przyznania świadczenia emerytalnego i oświadczyła, że zawiesi to świadczenie po pobraniu 14 emerytury. W międzyczasie złożyła wniosek o zawieszenie emerytury i KRUS wstrzymał to świadczenie decyzją z 7 lipca 2022 r., poczynając od 1 sierpnia 2022 r. Pismem z 8 sierpnia 2022 r. strona przesłała ww. decyzję do organu odwoławczego, jednak było to już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca w tym zakresie zauważyła, że wydanie decyzji organu odwoławczego nastąpiło wówczas, kiedy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o zawieszeniu jej emerytury, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu II instancji. Strona zauważyła również, że w sytuacji, gdy do Kolegium wpłynęło zapytanie o jedyną negatywną przesłankę do ustalenia świadczenia pielęgnacyjnego, to organ ten nie powinien być bierny, tylko udzielić odpowiedzi na to zapytanie. Powinien też przedłużyć termin stronie do złożenia decyzji o zawieszeniu emerytury, aby umożliwić jej płynne przejście ze świadczenia emerytalnego na pielęgnacyjne bez uszczerbku finansowego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie działał jednak zgodnie z dobrem strony i zasadą pogłębiania zaufania do obywateli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz329, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budziło wątpliwości, że skarżąca spełniała przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikające z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca, co ustalono w toku postępowania na podstawie wywiadu środowiskowego, nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Fakt sprawowania opieki nad mężem, jak również brak podejmowania zatrudnienia nie był kwestionowany. Kwestię sporną stanowiły konsekwencje wynikające z przysługiwania skarżącej emerytury z KRUS oraz równoczesnego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Należy więc jednoznacznie stwierdzić, że nie można jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wskazanych w ww. przepisie. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, co w przypadku emerytury oznacza konieczność doprowadzenia do zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego. Pogląd ten zdecydowanie dominuje w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA: z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1189/20, z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, wszystkie publ. CBOSA). W przypadku emerytury rolniczej wybór taki można zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 34 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 933), zgodnie z którym prawo to ulega zawieszeniu na zasadach określonych w przepisach emerytalnych, a zatem w art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 504, dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS). Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury, poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., którą należy wiązać nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury lub renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalno-rentowego (por. np. wyroki NSA: z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 433/21, z 23 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1146/21, z 3 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1647/21, z 11 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1681/21, z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1160/21, z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1267/21, wszystkie publ. CBOSA). O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury lub renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co wynika wprost z art. 9 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy (k. 20) wynika, że na etapie postępowania przed organem I instancji skarżąca 4 maja 2022 r. złożyła oświadczenie, iż została poinformowana o tym, że jedną z przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zawieszenie prawa do emerytury. Organ odwoławczy dodatkowo, działając na podstawie art. 79a § 1 k.p.a., przesłał stronie oraz jej profesjonalnemu pełnomocnikowi pismo z 8 czerwca 2022 r., w którym w pierwszej kolejności poinformował, że jedyną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni jest pobieranie przez nią emerytury, a następnie wezwał stronę do złożenia do akt sprawy decyzji zawieszającej prawo do emerytury w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (k. 9 akt SKO). Jednocześnie Kolegium pouczyło, że w przypadku braku decyzji zawieszającej prawo do emerytury w zakreślonym terminie, nie będzie mogło pozytywnie rozpoznać sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, miała więc możliwość wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą oraz miała informację o konieczności zawieszenia prawa do emerytury. Powyższe wezwanie strona otrzymała 13 czerwca 2022 r (k. 11 akt SKO), a jej pełnomocnik – 14 czerwca 2022 r. (k. 10 akt SKO). W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego pełnomocnik skarżącej w piśmie z 21 czerwca 2022 r. zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji, czy pobieranie świadczenia emerytalnego przez stronę stanowi jedyną negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Poza tym oświadczył, że wnioskodawczyni złoży wniosek o zawieszenie świadczenia emerytalnego po pobraniu 14 emerytury, a następnie złoży stosowną decyzję niezwłocznie po jej otrzymaniu (k. 13 akt SKO). Zdaniem Sądu w okolicznościach tej sprawy zarzut skargi dotyczący nieudzielenia odpowiedzi na pismo pełnomocnika z 21 czerwca 2022 r., czy pobieranie emerytury stanowi jedyną przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest niezasadny, ponieważ w piśmie z 8 czerwca 2022 r. Kolegium wyraźnie wskazało, że jedyną przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia jest pobieranie przez skarżącą emerytury. Dziwi zatem żądanie pełnomocnika zawarte w piśmie z 21 czerwca 2022 r. o udzielenie drugi raz tej samej informacji. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 28 lipca 2022 r., brak było podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, ponieważ w wyznaczonym terminie (do 14 lipca 2022 r.) nie złożyła decyzji o zawieszeniu prawa do emerytury. Zachodziła więc negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. uniemożliwiająca uwzględnienie wniosku strony z 13 kwietnia 2022 r. Organ odwoławczy dysponował pismem z 21 czerwca 2022 r., z którego w żaden sposób nie można było wywnioskować, jak długo Kolegium ma oczekiwać na złożenie przez skarżącą wymaganej decyzji. Niewątpliwie zaistniała zwłoka w dostarczeniu decyzji o zawieszeniu emerytury była podyktowana wyborem strony (chciała otrzymać 14 emeryturę), a będąc reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika powinna mieć świadomość, że brak złożenia wymaganej decyzji do akt przedmiotowej sprawy w wyznaczonym terminie skutkować będzie negatywnym rozpoznaniem sprawy. Kolegium na dzień orzekania nie dysponowało również wnioskiem pełnomocnika strony o przedłużenie terminu na złożenie wymaganej decyzji o zawieszeniu jej emerytury. Z akt sprawy wynika, że decyzja KRUS o zawieszeniu prawa do emerytury strony od 1 sierpnia 2022 r. wpłynęła do SKO dopiero 12 sierpnia 2022 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się w działaniu Kolegium w powyższym zakresie uchybień procesowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy. W dacie orzekania przez organ II instancji skarżąca pobierała świadczenie emerytalne, a w zakreślonym przez organ terminie nie złożyła stosownej decyzji o zawieszeniu tego świadczenia. Jak wynika z pisma KRUS z 31 sierpnia 2022 r. (k. 48 akt organu I instancji) skarżąca ponownie nabyła prawo do emerytury od 1 sierpnia 2022 r., co oznacza, że na skutek wycofania zawieszenia emerytury strona nieprzerwanie ją pobiera. Sąd dodatkowo wskazuje, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo powołało się na skutki wyroku TK z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Niewątpliwie więc okoliczność, że niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała w wieku wskazanym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mogła stanowić przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, nadto nie dostrzeżono w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych uchybień wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.