I OSK 1483/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w 13 listopada 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 395/07 w sprawie ze skargi "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w R. kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 395/07, uchylił zaskarżoną przez "[...]" Spółka z o.o. w R. decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydane w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Minister Skarbu Państwa zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2006 r., odmawiającą wyrażenia zgody na przeniesienie w formie umowy sprzedaży przez [...] – Spółkę z o.o. z siedzibą w R. na rzecz [...] – Spółki z o.o. z siedzibą w G., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w G. pomiędzy ul. [...], a brzegiem rzeki L. o powierzchni [...] m2, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wraz z prawem własności budynków i budowli posadowionych na ww. nieruchomości gruntowej, dla której Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Minister Skarbu Państwa wskazał, iż w sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 3 ust.6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, które nie zezwalają na przeniesienie użytkowania wieczystego działki nr [...] oraz własności budynków posadowionych na tej nieruchomości przez [...] – Spółkę z o.o. z siedzibą w R. na rzecz [...] – Spółki z o.o. z siedzibą w G. Przesłanki te – to zgodnie z treścią powołanego wyżej przepisu – to zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa oraz wzgląd na ważny interes publiczny. Organ uznał, że przedmiotowa sprzedaż prawa użytkowania wieczystego do działki [...] może utrudnić proces restrukturyzacji przemysłu stoczniowego, a w efekcie doprowadzić do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty bezpośrednio i pośrednio związane z produkcją statków. Przestawienie zaś produkcji Stoczni G. na produkcję wojskową jest procesem prawie natychmiastowym, co ma istotne znaczenie w momencie zagrożenia bezpieczeństwa państwa. [...] Spółka z o.o. złożyła skargę na powyższą decyzję podnosząc m.in., że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzą przesłanki określone w art. 3 ust. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich, albowiem twierdzenia organu o możliwości przestawienia produkcji stoczniowej na produkcję wojskową nie są poparte żadnymi dowodami. Zdaniem skarżącej Spółki przysługujące jej prawo własności nieruchomości (a w odniesieniu do gruntu prawo użytkowania wieczystego) chroni art. 21 Konstytucji i inne przepisy prawa, w szczególności art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel ma prawo rozporządzania rzeczą. Natomiast budynek znajdujący się na działce [...] to stołówka zatem nie można przyjąć, że obiekt ten ma jakikolwiek wpływ na proces restrukturyzacji Stoczni G. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż materialnoprawną podstawę decyzji stanowi przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust.6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich ( Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 967 ze zm.). Zgodnie z ust. 3 pkt 1 tego artykułu, przeniesienie własności użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste wymaga zgody ministra właściwego do Spraw Skarbu Państwa, udzielonej w drodze decyzji administracyjnej, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki morskiej. Do wniosku o wyrażenie zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego, wnioskodawca powinien dołączyć, zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu, umowę przedwstępną, dokumenty potwierdzające tytuł prawny wnioskodawcy do nieruchomości, a także opinię podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, dotyczącą przedmiotu umowy, w przypadku gdy wnioskodawcą jest inny podmiot niż podmiot zarządzający portem lub przystanią morską. W ocenie Sądu [...] Spółka z o.o. spełniła warunki wynikające z powyższego przepisu, w tym dołączyła wymaganą powyżej cytowanym przepisem pozytywną opinię Zarządu Morskiego Portu G. S.A. w G. z dnia [...] kwietnia 2005 r. Także działający w porozumieniu z Ministrem Skarbu Państwa minister właściwy do spraw gospodarki morskiej to jest Minister Infrastruktury, pozytywnie odniósł się do wniosku skarżącej spółki. Mimo spełnienia wszystkich warunków, Minister Skarbu Państwa odmówił udzielenia zgody powołując się na przepis art. 3 ust.6 tej ustawy. Tymczasem stosownie do treści tego przepisu, organ może odmówić udzielenia zgody ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ze względu na inny ważny interes publiczny. Sąd pierwszej instancji uznał, iż za gołosłowne uznać należy wywody ministra Skarbu Państwa, w których upatruje się zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa. Wydając decyzję odmowną z powyższych względów organ powinien był wystąpić do służb odpowiedzialnych za bezpieczeństwo i obronność kraju o wyrażenie opinii, czy wydanie zgody, o którą ubiega się skarżąca spółka, nie naraża bezpieczeństwa państwa. Minister Skarbu Państwa nie jest bowiem organem kompetentnym do wypowiadania się w tym zakresie. Stanowisko w tej kwestii wyrażone w uzasadnieniu kontrolowanego aktu, jest zdaniem Sądu tym bardziej nieuprawnione, gdyż dotyczy działki zaledwie o pow. [...] m2, a budynek posadowiony na tej działce jest zdewastowanym barakiem służącym do spożywania posiłków przez załogę stoczni odcinka k2. (materiał fotograficzny). Trudno zatem uznać w świetle zebranego materiału dowodowego, że będąca przedmiotem sprawy działka wraz z budynkiem może mieć znaczenie strategiczne dla obronności państwa. Za chybiony należy uznać także argument, iż za odmową udzielenia zgody na przeniesienie prawa użytkowania wieczystego przemawia inny ważny interes publiczny. Stocznia G. S.A. w G. nie posiada zdaniem Sądu tego rodzaju charakteru. Prowadzona przez ww. podmiot działalność jest działalnością o charakterze gospodarczym. Nawet jeżeli leży ona w interesie Państwa, to nie sposób przyjąć, aby zaspokajała ona zbiorowe potrzeby społeczne i służyła ogółowi. W tym stanie rzeczy uznać należy, że organ centralny w sposób mało wnikliwy zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, uzasadniający decyzję odmowną czym naruszył art. 7 i 77 K.p.a., a następnie dokonał zbyt swobodnej jego oceny z obrazą art. 80 K.p.a. Minister Skarbu Państwa złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ustawy o portach i przystaniach morskich oraz naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, iż w toku postępowania o wyrażenie zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego, Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa bada przede wszystkim wniosek oraz załączone dokumenty pod kątem spełnienia warunków opisanych w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o portach i przystaniach morskich. Nie oznacza to jednak, że organ ten nie może, czy nie powinien zwracać uwagi na skutki transakcji, na którą w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wyraża zgodę. Ponadto wskazano, iż zgodnie z opracowaną przez Ministerstwo Gospodarki "strategią dla sektora stoczniowego w Polsce w latach 2006-2010" przyjętą przez Radę Ministrów w dnu 31 sierpnia 2006 r. istnieje konieczność zagwarantowania ochrony interesów Skarbu Państwa, który wyasygnował znaczące środki na restrukturyzację krajowego sektora stoczniowego, a także w celu wyeliminowania ryzyka, zapewnienia dokończenia i powodzenia procesu restrukturyzacji, a następnie zbycia akcji stoczni. Akceptacja strategii przez Radę Ministrów wyznaczyła zatem kierunki dalszych działań, które dla zapewnienia ich konsekwentnej realizacji powinny zostać uwzględnione również przez Ministra Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym. Po pierwsze musi ona spełniać warunki formalne, przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a nadto jej nieodłącznym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie o czym stanowi przepis art. 174 i 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. W związku z tym konieczne jest prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie czy strona zarzuca naruszenie prawa materialnego, bądź przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Konieczne jest także wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone. Dla zawodowego pełnomocnika zobowiązanego do sporządzenia skargi kasacyjnej, nie powinno ulegać wątpliwości, że wymóg wskazania konkretnych przepisów oznacza konieczność powołania wszystkich, a nie tylko przykładowo zasygnalizowanych norm prawnych naruszonych zaskarżonym wyrokiem. Ponieważ w niniejszej skardze kasacyjnej posłużono się zwrotem "w szczególności", to w konsekwencji rozpoznając sprawę Sąd uwzględnił jedynie wyraźnie wskazane przez kasatora przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone. Wobec przedstawienia w kasacji zarówno zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego z zarzutów. W ramach kasacji sformułowany został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/, bowiem przepis ten odnosi się do takich naruszeń organu, które dają podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Pomimo obowiązku wykazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na czym miało polegać naruszenie danego przepisu oraz wykazanie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skarżący kasacyjnie w żaden sposób nawet jednym zdaniem, nie uzasadnił tego zarzutu, co powoduje, iż w sytuacji gdy Sąd nie stosował powołanego przepisu i nie było podstaw do jego stosowania, Sąd drugiej instancji nie może ustosunkować się merytorycznie do tego zarzutu. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez Sąd pierwszej instancji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, to należy stwierdzić, iż jest on również niezasadny. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brał pod uwagę całokształt materiału dowodowego. Prawidłowo uznał, że organ winien uzasadnić konkretnie odmowę udzielenia zgody na sprzedaż przedmiotowych praw, odnoszących się do danej nieruchomości. Jeżeli więc sprzedaż dotyczy konkretnej działki gruntu, to organ musi wykazać, że właśnie sprzedaż prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości może prowadzić do zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa państwa. Samo stwierdzenie dotyczące charakteru strategicznego działalności Stoczni G. i możliwe przekształcenie jej produkcji na produkcję wojskową, nie mogą być wystarczające. Należy zwrócić uwagę, iż przepis powołany w art. 3 cyt. ustawy o portach i przystaniach morskich, wkracza w sferę prawa własności, które to prawo chroni Konstytucja RP. Przesłanki ograniczenia tego prawa nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Jeżeli więc organ uważa, że względy obronności i bezpieczeństwa państwa przemawiają za odmową sprzedaży danego prawa, to winien to konkretnie wykazać w odniesieniu do danej nieruchomości, co słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności przemawiające za odmową wyrażenia zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności zabudowań na niej posadowionych, z uwagi na inny ważny interes publiczny, również odnoszą się do kwestii ogólnych i nie mają przełożenia na konkretne nieruchomości. Organ w żaden sposób nie odniósł się do faktu, iż sąsiednie działki gruntu zostały już za zgodą właściwego organu, sprzedane łącznie z częścią budynku. Obecnie umowa sprzedaży miała dotyczyć pozostałej części budynku. Przy czym organ w ogóle nie ustalił jaka jest to część wykorzystywana i w jakim jest stanie. Szeroko przedstawione okoliczności dotyczące Stoczni G., jej działalności, zaangażowania środków Skarbu Państwa, nie wystarczą do oceny, czy faktyczna sprzedaż danego prawa do nieruchomości naruszyłaby ważny interes publiczny, zwłaszcza że Stocznia G. nie jest właścicielem tego prawa. Dysponuje nieruchomością na podstawie umowy najmu, która od dnia [...]marca 2007 r. może być wypowiedziana przez właściciela budynku i żaden organ państwowy nie może tego faktu zmienić. W takiej sytuacji uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do odmowy zgody na przeznaczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i własności naniesień, jest prawidłowe i nie narusza powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Również nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich. Przede wszystkim przepis ten zawiera 7 jednostek redakcyjnych, a niektóre z nich zawierają również kilka punktów. W skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnie, które ustępy czy też punkty przepisu art. 3 zostały naruszone, chociaż z oczywistych względów nie cały przepis art. 3 był stosowany przez Sąd pierwszej instancji. Jak to wskazano wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może domniemywać intencji wnoszącego skargę kasacyjną oraz samodzielnie ustalać jakie naruszenia przepisów zamierzał wytknąć kasator. W związku z tym można jedynie ogólnie ustosunkować się do tego zarzutu, uznając, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo interpretował powyższy przepis, którego treść nie budziła wątpliwości prawnych. Również właściwie go zastosował przyjmując, iż przy tak ustalonym stanie faktycznym nie istniały podstawy do odmowy wyrażenia przez organ zgodny na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i prawa własności zabudowań. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.