I OSK 1086/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Jerzy Solarski Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1702/07 w sprawie ze skargi Miasta Poznania na postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r. sygn. akt SA/Wa 1702/07 oddalił skargę Miasta Poznania na postanowienie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] stwierdził, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] stycznia 1960 r. nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego dla m. Poznania w Poznaniu, Poznań - [...], tom [...], wkl [...], parcele nr [...] i [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...], stanowiącej współwłasność A. D. i M. B.-P., zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] oraz o stwierdzeniu nieważności powyższego orzeczenia w pozostałej części. Powyższa decyzja została doręczona Prezydentowi Miasta Poznania w dniu [...] sierpnia 2005 r., który wnioskiem wysłanym w dniu [...] sierpnia 2005 r. wystąpił do Ministra Transportu i Budownictwa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Transportu i Budownictwa postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 129 § 2 K.p.a. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynosi 14 dni i biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. W tej sprawie termin ten rozpoczął swój bieg od dnia [...] sierpnia i upłynął w dniu [...] sierpnia 2005 r. Zatem złożenie przedmiotowego wniosku w dniu [...] sierpnia 2005 r. nastąpiło z uchybieniem wyżej wymienionego terminu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Miasta Poznań do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciło naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie zaskarżonego postanowienia jakiemukolwiek z ustanowionych w sprawie pełnomocników, a w konsekwencji uznanie, że pełnomocnik Miasta Poznania złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu. Minister Transportu i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, iż w myśl art. 127 § 3 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją wnosi się do organu, który wydał kwestionowaną decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W rozpoznawanej sprawie decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2005 r. Prezydent Miasta Poznania otrzymał w dniu [...] sierpnia 2005 r. Zawierała ona pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia. Prezydent Miasta Poznania wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył w dniu [...] sierpnia 2005 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W świetle art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do odesłania zawartego w art. 127 § 3 K.p.a. in fine przepis art. 134 K.p.a. ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podnoszone w skardze argumenty, odnoszące się do przyczyn braku winy Miasta Poznania w uchybieniu terminu mogłyby być rozważane w postępowaniu w sprawie o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego (art. 58 i art. 59 K.p.a.) zaś w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia uchybienia terminu nie mogą być brane pod uwagę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Poznań i zaskarżając go w całości zarzuciło błędną wykładnię i naruszenie przepisów art. 40 § 2 i art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż w sprawie miało miejsce poprawne doręczenie stronie zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe wniosło o rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. oraz uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosło, że w dniu [...] maja 2005 r. przesłano do Ministra Infrastruktury informację o ustanowieniu w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji orzekających o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiących aktualnie mienie Miasta Poznania, pełnomocników w osobach M. S., R. N., M. M. i P. J. (pismo w aktach sprawy). Pomimo powyższego powiadomienia, organ administracji zaniechał doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. pełnomocnikowi, czym naruszył art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej okoliczność ta pozwala na stwierdzenie, że w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do pełnomocników, termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie rozpoczął biegu. Nie można zatem mówić o uchybieniu terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Z kolei takie stwierdzenie stanowi naruszenie art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Z artykułu 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 w rozpoznawanej sprawie nie występują. Stosownie do art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie orzeczenia z oznaczeniem zakresu uchylenia. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom oraz dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu przez sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przez sąd przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem w granicach skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do badania wadliwości zaskarżonego orzeczenia poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Nie jest zatem władny badać, czy Sąd pierwszej instancji nie naruszył jeszcze innych przepisów. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania strony i precyzowania, poprawiania czy też uzupełniania podstaw skargi kasacyjnej. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem odwoławczym jej sporządzenie obarczone jest przymusem adwokacko-radcowskim art. 175 § 1 P.p.s.a. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom formalny i merytoryczny. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w skardze kasacyjnej została zgłoszona jedynie podstawa z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone wskazano art. 40 § 2 i art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawa kasacyjna wyrażona w powołanym wyżej art. 174 pkt 2 P.p.s.a. odnosi się do naruszenia stosowanych przez sąd przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd administracyjny rozpoznając skargę przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje lecz kontroluje jedynie prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Zatem podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać naruszone przez sąd pierwszej instancji przepisy procedury sądowej, a więc przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r. II FSK 104/05, OSP 2007, z. 1, poz. 7). Powołanie jako podstawy zaskarżenia wyroku wyłącznie przepisów procedury administracyjnej (K.p.a.), bez jednoczesnego postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia konkretnego przepisu P.p.s.a. oraz wykazania, że zarzucone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje, że nie można przyjąć, że skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Autor skargi jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji wskazał jedynie przepisy art. 40 § 2 K.p.a. i art. 129 § 2 K.p.a. Natomiast zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano przepisów procedury sądowoadministracyjnej, które naruszył Sąd pierwszej instancji. Z tych względów zarzut naruszenia przepisów postępowania wywiedziony z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mógł być przez Sąd drugiej instancji rozważony. Brak powołania w skardze kasacyjnej ustawowej podstawy kasacyjnej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola stosowania przepisów Kodeksu postępowania przez organy administracji publicznej została przeprowadzona prawidłowo. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.