II OSK 2993/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] Sp. z o.o. Zakład Gospodarowania Odpadów z siedzibą we [...] o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w sprawie skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Zakład Gospodarowania Odpadów z siedzibą we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 476/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Zakład Gospodarowania Odpadów z siedzibą we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 lipca 2020r., sygn. akt II SA/Wr 476/19, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Zakład Gospodarowania Odpadów z siedzibą we [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchylającej decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wniosła [...] Sp. z o.o. Zakład Gospodarowania Odpadów z siedzibą we [...]. W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że ww. decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], uchylającej decyzję własną z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej Spółki, środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Przebudowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji [...]", realizowanego na działkach nr [...] w obrębie [...], dla którego nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano następnie, że po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz [...] wydał decyzję z dnia [...] września 2017 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przebudowy gazociągu i stanowiącą podstawę do wydania pozwolenia na budowę. W związku z powyższym w ocenie skarżącej Spółki decyzja z dnia [...] sierpnia 2017 r. oraz wydana następnie decyzja z dnia [...] września 2017 r. wywołała daleko idące skutki w sferze prawa cywilnego. Na jej podstawie wydane zostało pozwolenie na budowę, a w chwili obecnej przebudowa została zakończona, odebrana i gazociąg jest użytkowany przez jego właściciela tj. [...] S.A. Potwierdzeniem przekazania przebudowanego gazociągu na rzecz [...] S.A. jest protokół odbioru nr [...] z dnia [...].03.2019 r. znajdujący się w aktach sprawy. Przez przebudowany gazociąg płynie gaz. Rzeczywiste średnie przepływy gazu w omawianym gazociągu wynoszą około 13 400 — 15 600 m3/h (na podstawie danych [...] za 2017 r.). Gdyby na skutek stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej konieczne było wstrzymanie przepływu gazu przez przebudowany odcinek gazociągu, wykonanie takiej decyzji byłoby wyjątkowo brzemienne w skutkach, a nadto naraziłoby Skarb Państwa na wielomilionowe straty. Cena 1 m3 gazu ziemnego sprzedawanego przez [...] wynosi około 1,30 zł, w związku z tym szkoda [...] jako właściciela gazociągu tylko z tego tytułu wynosić może około 500.000 złotych dziennie. Straty w wielkich rozmiarach poniosłaby również skarżąca Spółka. Sama umowa z wykonawcą przebudowy to koszt w kwocie 2.480.000 zł netto. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który prawomocnym postanowieniem z dnia 18 września 2019 r. odmówił wstrzymania jej wykonania. Sąd Wojewódzki wskazał w tym postanowieniu, że skarżąca Spółka nie przedstawiła wystarczających argumentów, które przemawiałyby za istnieniem okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej w sprawie decyzji. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania skarżąca Spółka uczyniła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2019 r., którą to decyzję skarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymała w mocy. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a w konsekwencji, nie każdy wymaga wykonania. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. Z. Kmieciak, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Rz 1382/96, OSP 1998 r., nr 3, poz. 54). Wstrzymanie wykonania dotyczy więc sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Decyzja o stwierdzeniu nieważności innej decyzji jako taka nie posiada właściwego przedmiotu wykonania, albowiem orzeka się w niej o utracie bytu prawnego innej decyzji. Jeżeli jednak decyzja, której stwierdzono nieważność wymagała wykonania, lub też z decyzji tej wynikały określone prawa dla strony, to decyzja wydana w przedmiocie stwierdzenia nieważności takich decyzji może również pośrednio podlegać wykonaniu. Stwierdzenie nieważności tego typu decyzji powoduje bowiem, że nie można wykonywać praw lub obowiązków z nich wypływających. Stąd też zasadne może być wnoszenie o wstrzymanie wykonania decyzji stwierdzających nieważność innych decyzji w sytuacjach, kiedy pomimo deklaratoryjnego charakteru takich aktów administracyjnych wykazać można zaistnienie konkretnych następstw (w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków) wykonywania takich decyzji. Wykonywanie powyższej decyzji powinno być związane z nakładanym na adresata takiego aktu obowiązkiem, polegającym na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów. W postępowaniu w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, należy zatem wywieść, że następstwem działań, zaniechania działań, znoszenia zachowań innych podmiotów, będzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze uprawnień lub obowiązków wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej (por. postanowienie NSA z 17 września 2014 r., sygn. II OSK 2412/14, LEX nr 1798564). W okolicznościach niniejszej sprawy decyzją, której wstrzymania wykonania domaga się skarżąca Spółka, stwierdzono nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylającej decyzję własną tego organu z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie ustalenia na rzecz skarżącej Spółki, środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia dotyczącego przebudowy odcinka gazociągu. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem skutków materialnoprawnych nie wywołuje decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów, nie podlega również wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja ta nie wywołuje skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z jej treścią. Akt ten wydawany jest na wstępnym etapie postępowania dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek warunkujących możliwość uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji wymaganych przez prawo. We wniosku zawartym w skardze kasacyjnej Spółka wskazała, że na podstawie decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia wydane już zostało pozwolenie na budowę, a inwestycja jest aktualnie zakończona i przez gazociąg płynie gaz. Zatem, w ocenie Spółki, gdyby na skutek stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej konieczne było wstrzymanie przepływu gazu przez przebudowany odcinek gazociągu, to wykonanie takiej decyzji w ocenie naraziłoby Skarb Państwa i ją samą na straty materialne i wywołałoby trudne do odwrócenia skutki. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z faktu możliwości ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na przebudowę gazociągu nie można wywodzić, że wynik tego postępowania jest skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Ewentualna szkoda wiązać się będzie bowiem z zupełnie innym postępowaniem, na etapie którego może dopiero dojść do nałożenia na stronę konkretnych obowiązków związanych z przedmiotową inwestycją. Zatem wskazane we wniosku zdarzenie przyszłe i niepewne (ewentualne wstrzymanie przepływu gazu przez przebudowany odcinek gazociągu) nie ma bezpośredniego związku z decyzją, której wstrzymania wykonania żąda Spółka. W związku z tym w niniejszej sprawie nie można również uznać, że stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia wywołuje wprost zagrożenia, które podnosi Spółka we wniosku, wskazując je jako podstawę z art. 61 § 3 P.p.s.a. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...].