II SAB/Bd 139/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w P. na bezczynność Generalny Konserwator Zabytków w przedmiocie wstrzymania wykonania postanowienia postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz Stowarzyszenia [...] w P. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. UZASADNIENIE Stowarzyszenie A. z siedzibą w P. (dalej powoływane jako: "Stowarzyszenie" lub "Skarżący"), pismem z [...] sierpnia 2022r., złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (za pośrednictwem organu) skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia z dnia [...] lipca 2022r. o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji udzielającej pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Okoliczności sprawy są następujące. Pismem z [...] lipca 2022r. Stowarzyszenie zwróciło się o wstrzymanie, w oparciu o art. 143 k.p.a., wykonania postanowienia [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2022r. nr [...]. Postanowieniem tym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art. 108 § 2 k.p.a. nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji własnej z [...] marca 2022r. (nr [...]), zezwalającej Gminie G. na prowadzenie badań archeologicznych na terenie cmentarza żydowskiego. Stowarzyszenie zakwestionowało legalność zarówno powyższej decyzji, jak i postanowienia - wnosząc odpowiednio odwołanie oraz zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] lipca 2021r.(nr [...].BS) uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie badań archeologicznych do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków. Następnie umorzył postępowanie zażaleniowe dotyczące postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2022r. (postanowienie z [...] sierpnia 2022r.). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2021r., ponownie rozpoznając sprawę umorzył postępowanie administracyjne w całości z uwagi na cofnięcie wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi, poprzedzone jest każdorazowo analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia. Analiza przeprowadzona przez Sąd doprowadziła do wniosku, że skarga na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniesiona przez Skarżącego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm.). Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 7 p.p.s.a. oraz jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym do załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8); bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu, może być skutecznie wniesiona tylko wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego aktu lub czynności, tj. gdy wpłynie w tym zakresie konkretne żądanie podlegające załatwieniu rozstrzygnięciem władczym, lub gdy organ jest zobowiązany podjąć takie rozstrzygnięcie z urzędu w określonym terminie, a także gdy wydanie takiego rozstrzygnięcia przewiduje przepis prawa. Natomiast kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na zaniechanie organów, gdy przepis prawa nie przewiduje obowiązku podjęcia działania przez organ. Należy zauważyć, że Stowarzyszenie oczekuje wyeliminowania stanu bezczynności w rozpoznaniu wniosku sformułowanego w oparciu o art. 143 k.p.a. w odniesieniu do postanowienia wydanego przez organ w oparciu o art. 108 § 2 k.p.a. i zaskarżonego przez Stowarzyszenie w drodze zażalenia. Stosownie do art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia na postanowienie nie wstrzymuje jego wykonania, a jedynie organ administracji publicznej, który to postanowienie wydał, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. W pierwszej kolejności należy podnieść, że ww. art. 143 k.p.a. dotyczy wyłącznie postanowień, które podlegają wykonaniu. Tego waloru, w ocenie Sądu, nie posiada postanowienie wydane na podstawie art. 108 § 2 k.p.a. Celem nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest bowiem to, aby decyzja organu pierwszej instancji, co do zasady nie podlegająca wykonaniu, mogła być wykonana. Nadto postanowienie wydane na podstawie art. 108 § 2 k.p.a. nie nakłada na stronę żadnych obowiązków, ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień, a jedynym skutkiem prawnym tego postanowienia jest uczynienie wykonalnym aktu, który jako nieostateczny nie podlega (co do zasady) wykonaniu. Co więcej, uwzględnienie wniosku złożonego w trybie art. 143 k.p.a. byłoby sprzeczne z założeniem ustawodawcy i niweczyłoby cel uregulowania art. 108 k.p.a. Na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia w przedmiocie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ten sam organ I instancji, który wydał postanowienie w oparciu o art. 108 k.p.a. musiałby dokonać swoistej autokontroli – tj. oceniałby, czy przesłanki, jakimi się kierował pozwalały na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Takie działanie organu oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności własnego aktu poza regulacją przewidzianą w art. 132 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. (tzw. "samokontrolą" dokonywaną na skutek wniesionego zażalenia). Po drugie Sąd podkreśla, że nadanie na podstawie art. 108 § 2 k.p.a. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności odrębnym od niej postanowieniem nie oznacza, że postanowienie to uzyskuje samodzielny byt prawny. Z chwilą uchylenia decyzji, której rygor natychmiastowej wykonalności został nadany odrębnym postanowieniem, traci moc także to postanowienie. Utrata mocy tego postanowienia oznacza natomiast, że wnioskowanie o wstrzymanie wykonania tego postanowienia staje się bezprzedmiotowe. Sens i istota nadania rygoru natychmiastowej wymagalności decyzji pierwszoinstancyjnej sprowadza się do nakazu i możliwości wykonania decyzji, aż do czasu wydania i doręczenia stronie postępowania decyzji przez organ odwoławczy, która jest, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., decyzją ostateczną. Z momentem wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a) postanowienie w sprawie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji nieostatecznej traci byt prawny. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności utraciło byt prawny (na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, której nadano taki rygor) organ I instancji nie miał obowiązku procesowego do odniesienia się w sposób formalny do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia. Jeśliby nawet uznać, że wniosek Skarżącego był dopuszczalny i powinien być rozstrzygnięty w drodze postanowienia, to zauważyć nadto należy, że postanowienie to nie podlegałoby zaskarżeniu. Przepis art. 143 k.p.a. milczy bowiem na temat zażalenia postanowienia wydanego w tym trybie. Stosownie zaś do treści art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie wydane w toku postępowania zażalenie przysługuje, gdy kodeks tak stanowi. Skoro zatem w art. 143 k.p.a., dotyczącym możliwości wstrzymania wykonania postanowienia, nie przewidziano możliwości zaskarżenia takiego postanowienia, zażalenie nie przysługuje. W konsekwencji - postanowienie to nie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem Sądu wyklucza to zarazem badanie bezczynności organu w zakresie takiego postanowienia zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zaskarżenie bezczynności jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 107/22 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro organ nie był w rozpoznawanej sprawie obowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Skarżącego, to zaniechanie w zakresie odniesienia się do tego wniosku nie podlega kontroli sądu. W konsekwencji należało uznać, że skarga na bezczynność, jako niedotycząca bezczynności i przewlekłości postępowania, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 – 9 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Powyższe skutkuje uznaniem wywiedzionej w niniejszej sprawie skargi za niedopuszczalną i w konsekwencji jej odrzuceniem na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia.