VII SA/Wa 1977/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. W. na uchwałę [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] oznaczonej jako [...] wsi [...] Zd. [...] – cz., stanowiącej ul. [...] w [...], wymienionej w załączniku nr [...] zaskarżonej uchwały pod poz. [...] UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Rada Miasta [...] na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie [...} wymienione w załącznikach do uchwały. W załączniku nr 16 pod poz. 81 wymieniona jest także ulica [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. L. W. wniosła skargę na w/w uchwałę w części dot. ulicy [...] twierdząc, że jest współwłaścicielką i współużytkownikiem działki ewidencyjnej [...]. Działka ta nie powinna być przejęta pod drogę gminną [...]. Skarżąca wskazała, że jej prawo własności wynika z danych ewidencyjnych gruntu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Miasta wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że Skarżąca nie wykazała należycie interesu prawnego czym nie wypełniła przesłanki zawartej w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ( Dz. U. 16 pozz. 95 z póżn. zm.). Rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie przeprowadzona w dniu [...] lipca 2014 r., została odroczona z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Dnia [...] września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie ze skargi L. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...] na wniosek pełnomocnika Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. ponieważ w dniu [...] sierpnia 2014 r. Prezydent [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem [...] stycznia 1999r. z mocy prawa na rzecz [...] nieruchomości stanowiącej teren zajęty pod drogę publiczną o nazwie ulica [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Wymieniona działka ewidencyjna w dniu [...] grudnia 1998r. pozostawała we władaniu [...]. W załączeniu przesłał niezbędne dokumenty do wydania decyzji: 1. Dokumenty stanowiące podstawę prawną zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych. Na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej [...] z dnia [...] maja 1988 w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 1988 r. Nr [...], poz. [...], ul. [...] w dniu [...].12. 1998r. stanowiła drogę lokalną miejską. Na podstawie art. 103 ust.2 ustawy z dnia [...].10.1998r. drogi miejskie z dniem [...] stycznia 1999r. stały się drogami gminnymi. 2. Opis stanu zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia ulicy wg stanu na dzień [...].12.1998r.; 3. Wyrys i wypis z rejestru gruntów; 4. Zaświadczenie Biura Geodezji i Katastru [...] z [...],08.2014r. Powyższe dokumenty uzupełniły również materiał dowodowy znajdujący się a aktach sądowych. Dnia [...] września 2017 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie i na rozprawie w dniu [...] grudnia 2017 r. rozpoznał sprawę. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej działki o nr ew. [...] z obrębu [...] oznaczonej jako Kolonia nr [...] wsi [...]- cz. stanowiącej ul. [...] w [...] wymienioną w załączniku nr [...] zaskarżonej uchwały Rada Miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2004 r., Sąd uznał, iż skarga zasługuje na jej uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała Rady [...] w części dotyczącej nieruchomości, co do której skarżąca wykazała tytuł prawny, składającej się z działki o nr ewid. [...] , znajduje się pod ulicą [...] w [...] wymienioną w załączniku nr [...] do uchwały pod pozycją Nr [...] narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, zalicza ona do kategorii dróg gminnych drogi publiczne wymienione w załączniku nr [...] do uchwały. Jest to uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to okazało się bezskuteczne i dlatego skarżąca mogła wnieść skargę do tut. Sądu. Biorąc pod uwagę przedmiot zaskarżenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że zasady postępowania w sprawach zaliczenia dróg do określonej kategorii reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440, dalej: "ustawa o drogach"). Jak wynika z art. 7 ust. 2 ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Do dróg gminnych - w rozumieniu art. 7 ust. 1 cyt. ustawy - można zaliczyć drogę, która spełnia ustawowe warunki do uznania jej za drogę gminną. I tak, zgodnie z art. 1 ustawy o drogach drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach lub innych przepisach szczególnych. Art. 2a ust. 2 tej ustawy stanowi, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Droga lub ulica, przed skutecznym zaliczeniem jej do którejkolwiek z kategorii wymienionych w ustawie o drogach (w tym do kategorii dróg gminnych) jest drogą wewnętrzną, co wynika wprost z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach. Taka droga nie jest drogą publiczną i - jak wynika z art. 8 ust. 1a - 4 cyt. ustawy - może przebiegać po nieruchomościach, stanowiących własność innych osób (w tym fizycznych). Ustawodawca nakazuje w art. 8 ust. 1a ustawy o drogach respektować uprawnienia właścicieli gruntów, po których przebiega droga wewnętrzna, nakazując przed podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej uzyskanie pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. Takie stanowisko ustawodawcy jest - w ocenie tut. Sądu - przykładem poszanowania zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady ochrony własności, przejawiającej się w konstytucyjnym zagwarantowaniu używania przymusu państwowego w celu pozbawienia prawa własności jedynie wówczas, gdy jest ono dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W związku z tym, że przepisy Konstytucji (art. 8 ust. 2) stosuje się bezpośrednio (chyba że Konstytucja stanowi inaczej) należy - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że niedopuszczalne jest zaliczenie drogi niestanowiącej własności gminy i nieposiadającej charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach do kategorii dróg gminnych, wywołujące skutek prawny w postaci nabycia własności nieruchomości pod drogą (art. 2a ust. 2 ustawy) z pozbawieniem dotychczasowych właścicieli prawa ich własności. Faktycznie bowiem taka czynność administracyjna, jaka stanowi przedmiot zaskarżonej uchwały Rady [...], pozbawiając własności właścicieli gruntów pod drogą niepubliczną i realizując tym samym cel wywłaszczeniowy stanowi sui generis ominięcie przepisów o charakterze bezwzględnie obowiązującym, a ujętych w art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, dalej: "u.g.n."). W przywołanym artykule, w ust. 1 - 4 u.g.n., ustawodawca określił przesłanki, tryb i właściwość organu w sprawach wywłaszczenia - w sposób cogentis. Po pierwsze, wywłaszczenie może dotyczyć - co do zasady - nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, ustawodawca wyjaśnił, że wywłaszczenie nieruchomości polega właśnie na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Po trzecie, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane wyłącznie wówczas, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Po czwarte organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a nie rada gminy. Oznacza, to w ocenie Sądu, że tylko i wyłącznie w odniesieniu do dróg, które są własnością gminy rada gminy może rozstrzygać uchwałą o ich zaliczeniu do dróg gminnych, zaś działanie przeciwne jest niezgodne z prawem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy, należy stwierdzić, że skarżąca w sposób skuteczny wykazała na podstawie danych z ewidencji gruntów, że Miasto [...] nie legitymowało się prawem własności działki ewid. nr [...] z obrębu [...] zarówno w dniu podejmowania uchwały jak i w dniu orzekania przez Sąd czego dowodem jest wniosek Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z dniem [...] stycznia 1999r. z mocy prawa na rzecz m.st. Warszawy nieruchomości stanowiącej teren zajęty pod drogę publiczną o nazwie ulica [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] do chwili obecnej nie rozpatrzony. Skarżąca wykazała więc w sprawie niniejszej w sposób niebudzący wątpliwości Sądu swój interes prawny. Jednocześnie, organ nie wykazał, aby w odniesieniu do spornych działek wydana została przez właściwy organ decyzja na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718) uwzględnił skargę na uchwałę w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w Warszawie obręb [...] i w tej części stwierdził jej nieważność.