II OSK 1181/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Zachodniopomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 190/08 w sprawie ze skargi K. Spółki z o.o. w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE II OSK 1181 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r. w sprawie ze skargi K. Sp. z o. o. w S. uchylono decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie zgłoszenia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia 31 października 2007 r. Prezydent Miasta Szczecina nałożył na K. Sp. z o.o. w S. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia z dnia 25 października 2007 r., dotyczącego zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy, poprzez m. in. przedłożenie w terminie do dnia 19 listopada 2007 r.: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o warunkach zabudowy, opisu i rysunku określającego usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego względem granic działki oraz innych obiektów na sąsiednich nieruchomościach. Wobec tego, że Spółka nie przedłożyła w zakreślonym terminie brakujących dokumentów Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. zgłosił sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 104 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. Sp. z o. o., zarzucając jej naruszenie przepisów art. 57 § 5, art. 6 - 9 i art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego oraz powołując się na dowód nadania przesyłki z dnia 19 listopada 2007 r., wskazała, że obowiązek nałożony na inwestora postanowieniem z dnia 31 października 2007 r. został przez nią wykonany zgodnie z treścią powołanego orzeczenia. Organ nie był więc uprawniony do wniesienia sprzeciwu od przedmiotowego zgłoszenia z dnia 25 października 2007 r. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 5 pkt 1 oraz art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...]listopada 2007 r. w sprawie zgłoszenia sprzeciwu do wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 na lokal biurowy w budynku przy al. W. w S. i orzekł o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia planowanych prac budowlanych ze względu na fakt, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania lokalu wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda Zachodniopomorski wskazał, że niezależnie od tego, że pełnomocnik strony nie uchybił terminowi do uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia, nadając przesyłkę zawierającą żądane dokumenty w dniu 19 listopada 2007 r., a co wynika z akt sprawy należało wnieść w niniejszej sprawie sprzeciw ze względu na to, że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane, polegające m. in. na wyburzeniu istniejących ścian, zamurowaniu istniejących i wykuciu nowych otworów, mogą być realizowane wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że wydana w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji w pkt IIc nałożyła na inwestora obowiązek uzyskania wytycznych oraz uzgodnienia projektu budowlanego z Miejskim Konserwatorem Zabytków w Szczecinie ze względu na wpisanie przedmiotowego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W załączonych do akt dokumentach brak jest natomiast jakichkolwiek uzgodnień z właściwym w tej sprawie organem. Na powyższą decyzję K. Sp. z o. o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej wniesienia przez organ sprzeciwu do przedmiotowego zgłoszenia i zarzucając jej naruszenie art. 80 k.p.a. oraz art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 71 ust. 3 - 6 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewoda Zachodniopomorski wniósł sprzeciw po upływie terminu do jego wniesienia. Ponadto w ocenie Spółki bezpodstawne są twierdzenia organu odwoławczego, iż zgłoszone roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z treścią art. 71 ust. 4 zdanie drugie Prawa budowlanego termin 30 dni jest terminem, w którym organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji w sytuacji wypełniającej dyspozycję ust. 3 art. 71. Upływ tego terminu oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Za dzień doręczenia zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uważać datę wpływu przedmiotowego zgłoszenia do kancelarii właściwego organu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji. Niewłaściwym jest natomiast rozumienie tego zwrotu w sposób umożliwiający uznanie za dzień "doręczenia zgłoszenia" daty złożenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszoinstnacyjnym postępowaniu np. poprzez jego nadanie w placówce pocztowej, a tym bardziej daty wpływu tegoż odwołania do organu odwoławczego. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal biurowy wpłynęło do Wydziału Urbanistyki i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta Szczecin w dniu 26 października 2007 r. Zatem zgodnie z art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego właściwy organ mógł wnieść sprzeciw do powyższego zgłoszenia w nieprzekraczalnym terminie do dnia 26 listopada 2007 r. Decyzją z dniu [...] listopada 2007 r. Prezydent Miasta Szczecin wniósł sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia z dnia [...] października 2007 r. Następnie Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. i wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia. Mając zatem na uwadze, że wniesienie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nastąpiło w dniu 26 października 2007 r. stwierdzić należy, że podczas, gdy sprzeciw z dnia [...] listopada 2007 r. został wniesiony w ustawowym trzydziestodniowym terminie, to sprzeciw z dnia [...] stycznia 2008 r. został wniesiony z uchybieniem tego terminu, co stanowi wystarczająca podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do podanych przez Wojewodę przyczyn wniesienia sprzeciwu, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie były one pozbawione podstaw. Skarżąca, wykonując bowiem wezwanie do uzupełnienia dokonanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania lokalu, dołączyła dokumenty, z których wynika, że planowana inwestycja obejmuje przebudowę przedmiotowego lokalu. W przypadku zmiany sposobu użytkowania połączonej z przebudową wniesienie sprzeciwu nie byłoby pozbawione podstawy. Sąd stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie organ I instancji wniósł sprzeciw z powodu nieuzupełnienia wniosku w terminie i nie rozpatrywał zgłoszenia pod kątem, czy zakres zgłoszonych robót może być wykonany na podstawie zgłoszenia, czy też wymaga pozwolenia na budowę. Dopiero organ odwoławczy rozpatrzył sprawę pod tym kątem. A zatem merytorycznie sprawa rozpatrywana była tylko przez organ odwoławczy. Wojewoda nie umożliwił również stronie przed wydaniem zaskarżonej decyzji czynnego udziału w postępowaniu zgodnie art. 10 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o niewykonywaniu zaskarżonego aktu, a na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. orzekł o kosztach. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Zachodniopomorski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że Wojewoda naruszył 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, określony w powyższym przepisie, podczas gdy Wojewoda działał w sprawie jako organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji w administracyjnym toku instancji i nie był związany 30 dniowym terminem do jego wniesienia oraz 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy nie mógł rozpatrzyć merytorycznie sprawy w drugiej instancji. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym z tytułu zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewoda zgłaszając sprzeciw decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nie działał jako właściwy organ w rozumieniu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, lecz jako organ II instancji rozpatrujący odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta w administracyjnym toku instancji. Odwołanie wniesione od decyzji o sprzeciwie wydanej przez organ I instancji w żadnej mierze nie może być więc traktowane jako zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania organowi II instancji. Oznacza to, że organ II instancji rozpatrując odwołanie, nie jest związany 30 dniowym terminem do wniesienia sprzeciwu, określonym w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego. Rozpatrując odwołanie inwestora od decyzji organu I instancji Wojewoda zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił wskazaną decyzję oraz rozstrzygnął sprawę co do meritum. Skarżący organ zakwestionował prawidłowość stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż sprzeciw wniesiony decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r., będący następstwem merytorycznego rozpatrzenia sprawy wniesiony został z uchybieniem terminu. Ponieważ odwołanie od decyzji wpłynęło do organu II instancji 14 grudnia 2007 r., decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r. wydana została również z zachowaniem miesięcznego terminu do wydania decyzji, stosownie do przepisu art. 35 § 3 k.p.a. Trzydziestodniowy termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się więc od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu II instancji i w przedmiotowej sprawie terminu tego organ nie naruszył. Ponadto Wojewoda podkreślił, iż wydał przedmiotową decyzję wyłącznie w oparciu o dokumenty, które przedstawione były przez inwestora i jemu były znane. Skoro organ odwoławczy nie przeprowadzał więc nowego postępowania dowodowego, wobec tego niewezwanie strony w trybie art. 10 k.p.a. nie miało wpływu na wydane w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła K Sp. z o. o. w S., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W związku z przedstawionymi podstawami skargi kasacyjnej zwrócić trzeba uwagę na wadliwą konstrukcję zarzutów kasacji. Przedstawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, a więc podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. koniecznym jest wskazanie przez autora kasacji formy naruszenia prawa materialnego, która zaistniała w ocenie wnoszącego kasację. Nie spełnia tegoż warunku ograniczenie się do stwierdzenia, że naruszono określony przepis prawa materialnego. Z kolei formułując zarzut naruszenie przepisów postępowania skarga kasacyjna powinna wskazać nie tylko przepis prawa procesowego, ale i wywieść, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Te wymogi skargi kasacyjnej nie były w ogóle przedmiotem uwagi autora wniesionej kasacji. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. zasadność wniesionej skargi kasacyjnej i odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzić należy, iż zarzut ten jest chybiony. Uchybienie przy tym tej normie wnoszący kasację organ upatruje w tym, iż zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie mógł rozpatrzyć merytorycznie sprawy. Takie stanowisko uznać trzeba za nieuprawnione, bowiem w skarżonym wyroku Sąd nie zakwestionował tego, aby organ nie był uprawniony do wydania decyzji opartej na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale wyraził i to trafny pogląd, że aby wydać taką decyzją muszą być zachowane normy prawne obowiązujące w sprawie rozstrzyganej przez organ. Wbrew odmiennym wywodom kasacji nie zarzucił też Sąd organowi odwoławczemu w skarżonym wyroku, iż uchybił on dyspozycji art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast nie sposób nie zauważyć, iż wydanie kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji przez organ odwoławczy nie spowodowało dla wnioskodawcy żadnej zmiany. Sprzeciw, bowiem do zgłoszonej zmiany sposobu użytkowania lokalu wniesiony został przez organ I instancji, a organ odwoławczy również zgłaszając sprzeciw po wcześniejszym uchyleniu decyzji organu I instancji wskazał jedynie na inne przyczyny, dla których sprzeciw ten należało zgłosić. Nie jest też zasadny przedstawiony w kasacji zarzut "naruszenia art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego". Wojewoda Zachodniopomorski wnoszący kasację naruszenie art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego upatruje w wadliwym, w jego ocenie, przyjęciu w skarżonym wyroku, iż naruszył on 30 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, określony w powołanym przepisie. Stwierdzić należy, iż prawo organu administracji publicznej do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez normę prawa materialnego tj. art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego i po upływie tegoż terminu organ traci uprawnienie do wydania decyzji o sprzeciwie. Przepis art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego jako dzień, w którym rozpoczyna bieg termin, w jakim możliwe jest wniesienie przez organ sprzeciwu wskazuje "od dnia doręczenia zgłoszenia". Dlatego też wbrew odmiennym wywodom kasacji za początek biegu terminu do wniesienia sprzeciwu nie może być przyjęty dzień wpływu odwołania. Tym samym w warunkach przedmiotowej sprawy brak jest podstaw, aby zakwestionować stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sprzeciw wniesiony przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. został wniesiony z naruszeniem 30 dniowego terminu. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.