II OZ 1161/18

SENTENCJA Dnia 21 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia L. Ś. i D. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 526/18 o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skarg E.F., L. Ś. i D. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gliwicach postanowieniem z dnia 10 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 526/18 oddalił wniosek L. Ś. i D. Ś. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 13 lipca 2018 r. (data nadania na poczcie) B. Ś. (zwana dalej przedstawicielem ustawowym), działając w imieniu małoletnich L. i D. Ś. wniosła, za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) w [...], do WSA w Gliwicach, skargę na decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. Wraz ze skargą złożony został wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W jego uzasadnieniu wskazano, że w dniu 4 czerwca 2018 r. przedstawiciel ustawowy wniósł skargę na przedmiotową decyzję, lecz czynności tej dokonał w siedzibie organu I instancji. Skarga ta nie została jednak przekazana do organu właściwego ani do WSA w Gliwicach. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy zaskarżona decyzja została skutecznie doręczona przedstawicielowi ustawowemu skarżących w dniu 10 maja 2018 r., zaś w dniu 13 lipca 2018 r., na skutek interwencji strony, organ I instancji przekazał skargę organowi odwoławczemu. Pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r. przedstawiciel ustawowy skarżących wyjaśnił dodatkowo, że dopiero w dniu 12 lipca 2018 r. zorientował się, że skarga została złożona w siedzibie organu I instancji. B. Ś. zwróciła uwagę, że czynności tej dokonał najprawdopodobniej z powodu regularnego składania pism właśnie w siedzibie tego organu. Podkreśliła, że od razu podjęła kroki mające na celu ustalenie, czy skarga została przekazana według właściwości. Wyraziła żal, że nie została poinformowany o zaistniałej omyłce oraz, że skargi nie przekazano jej adresatowi. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zostało uprawdopodobnione, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy przedstawiciela ustawowego skarżących, ponieważ braku należytej staranności we wnoszeniu skargi do sądu nie można kwalifikować jako braku winy. Sąd ten podniósł, że niewystarczające jest przy tym samo prawidłowe skonstruowanie skargi i właściwe wskazanie w jej treści, do kogo skarga jest adresowana oraz za pośrednictwem jakiego organu ma być wniesiona. Sąd wojewódzki wskazał, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest bowiem dochowanie trybu, o jakim mowa w art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, Ppsa), tj. wniesienie jej za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. Ś., działająca w imieniu i na rzecz małoletnich L. i D. Ś., zarzucając: - naruszenie art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten skierowany do organów administracji publicznej obejmuje swym zakresem wszelkie podania niezależnie od formy ich wniesienia. - ewentualnie przy założeniu, że doszło do niedochowania terminu do złożenia skargi – naruszenie art. 87 § 2 Ppsa poprzez jego błędne uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy strona skarżąca ponosi winę za niedochowanie terminu do złożenia skargi, podczas gdy odpowiedzialność za niedochowanie terminu do wniesienia skargi w tym przypadku należałoby przypisać organowi administracji publicznej – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego (PINB) w S., który zgodnie z art. 9 K.p.a. powinien przynajmniej poinformować stronę skarżącą – obywatela niereprezentowanego przez fachowego pełnomocnika w kwestii omyłkowego złożenia skargi do niewłaściwego organu. Mając na uwadze powyższe strony żalące wnoszą o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu wpisu sądowego. Niezależnie od powyższego, przy ewentualnym przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 65 K.p.a., rozważenie przez NSA i ewentualne skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zgodności z Konstytucją normy art. 53 § 1 i 4 Ppsa (tj. regulacji wprost przewidującej, iż termin do złożenia skargi jest także zachowany w sytuacji złożenia skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez odniesienia się wprost do innych niewłaściwych organów administracji publicznej) z: art. 32, art. 45 i art. 77 Konstytucji RP. Zdaniem stron, gdyby organ I instancji wypełnił przynajmniej podstawowe zasady wynikające z K.p.a., to wówczas strony skarżące dochowałyby terminu do złożenia skargi fizycznie (osobiście) we właściwym organie. W odpowiedzi organu na powyższe zażalenie wniesiono o jego oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 86 § 1 Ppsa jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Zgodnie z art. 87 § 1 i § 2 Ppsa pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W piśmie należy uprawdopodobnić okoliczności wskazujące na brak winy w uchybieniu terminu. W myśl zaś art. 88 Ppsa spóźniony lub z mocy ustawy niedopuszczalny wniosek o przywrócenie terminu sąd odrzuci na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie, jak wyjaśnił już w zaskarżonym postanowieniu sąd pierwszej instancji, skarżącym doręczono otrzymał decyzję ŚWINB w dniu [...] maja 2018 r. W decyzji tej zawarte zostało jednoznaczne pouczenie, że skarga na decyzję może zostać wniesiona do WSA w Gliwicach za pośrednictwem tego organu w terminie 30 dni od daty jej doręczenia. Stosownie do treści art. 87 § 1 Ppsa organ ten był także tym organem, za którego pośrednictwem należało wnieść wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Stosownie do treści art. 53 § 1 i art. 54 § 1 Ppsa, strona skarżąca była zobowiązana wnieść skargę do sądu pierwszej instancji za pośrednictwem właściwego organu, tj. ŚWINB w [...], w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej rozstrzygnięcia w sprawie. Ponieważ, wbrew dyspozycji art. 54 § 1 Ppsa, skargę wniesiono do PINB w S., który uznał, że doręczono mu ją do wiadomości, a nie do organu, który wydał zaskarżoną decyzję, dla oceny zachowania terminu do jej wniesienia należy przyjąć datę przekazania jej przez PINB w S. do ŚWINB w [...], a więc organu, za pośrednictwem którego skarga powinna być wniesiona do sądu. Należy podkreślić, że wprawdzie żaden z przepisów ustawy Ppsa wprost nie przewiduje obowiązku przekazania błędnie skierowanej skargi do właściwego organu, to jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek taki spoczywa na sądzie bądź innym organie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 248/07, LEX nr 470146 i z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 426/07, LEX nr 489100; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1724/06, LEX nr 453371; z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 295/08, LEX nr 505331; z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 631/08, LEX nr 505351; z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 463/08, LEX nr 493793). Powyższe stanowisko prezentowane jest również w doktrynie. Stwierdza się, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego lub za pośrednictwem niewłaściwego organu administracji publicznej, sąd ten lub organ powinien przekazać sprawę właściwemu organowi, a o zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 Ppsa, decyduje data nadania skargi przez sąd (lub organ) pod adres właściwego organu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 103; Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX). Skora zatem w niniejszej sprawie błędnie wniesiono skargę do niewłaściwego organu, tj. do PINB w [...], to za datę złożenia skargi i wniosku uznać należy dopiero 12 lipca 2018 r., czyli datę przekazania tego pisma do ŚWINB w [...]. Wskazać także należy stronom, że w procedurze administracyjnej podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu (art. 65 § 2 K.p.a.). Zauważyć jednak należy, iż skarga, w odróżnieniu od podania składanego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega rygorom wynikającym z Ppsa. Oznacza to – jak już wskazano – że w przypadku wniesienia skargi do niewłaściwego podmiotu, termin do jej wniesienia jest zachowany tylko wówczas, gdy skarga zostanie przed upływem trzydziestodniowego terminu przekazana właściwemu organowi, czyli temu, za pośrednictwem którego strona skarżąca winna ją skierować do właściwego sądu administracyjnego. Ewentualne ryzyko przekroczenia w/w terminu procesowego oraz skutki z tym związane (odrzucenie skargi) obciążają stronę postępowania, a nie inne organy czy sąd, do którego skarga wpłynęła za pośrednictwem organu niewłaściwego, nawet gdyby organy te nie przekazały skargi niezwłocznie do dalszego procedowania. W takim przypadku strona skarżąca nie może przerzucać na sąd administracyjny winy za przekazanie skargi właściwemu organowi z opóźnieniem skutkującym odrzuceniem skargi, ponieważ to na skarżącej stronie ciążył obowiązek wniesienia skargi w prawidłowym trybie i terminie. Podkreślić także należy, iż ustawodawca uzależnił przywrócenie terminu nie od stopnia winy, lecz od uprawdopodobnienia jej braku, czego skarżący nie dopełnili. Powołane przez skarżącą zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, jak i w zażaleniu, okoliczności nie uzasadniają braku winy w uchybieniu terminu, gdyż nie sposób dopatrzyć się w nich obiektywnych i niezależnych od strony przeszkód w prawidłowym i terminowym złożeniu skargi. Tym samym uznać należy, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie WSA w Gliwicach nie narusza przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również przesłanek do wystąpienia do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 53 § 1 i 4 Ppsa z art. 32, art. 45 i art. 77 Konstytucji RP. Wskazać należy też, że na podstawie art. 193 Konstytucji RP każdy Sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Z pytaniem takim Sąd zwraca się wówczas, gdy zachodzi wątpliwość co do zgodności ustawy z Konstytucją, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.