II SA/Lu 472/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grazyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpoznaniu odwołania G. M. (dalej jako: skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w L. z [...] r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Stan sprawy, w którym wydano decyzję przedstawia się następująco: W marcu [...] r. organ I instancji wszczął postepowanie w sprawie budowy bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości W. gm. W.. W trakcie postępowania przeprowadzono trzykrotnie oględziny, w toku których ustalono, że na ww. działce realizowana jest budowa budynku gospodarczego, w kształcie litery U. Od strony północnej wykonana jest ściana z cegły ceramicznej, o gr. 24 cm, długości 48,50 m i wysokości od 2,29 m do 2,39 m. Ściana wzmocniona jest monolitycznym blokiem betonowym o wysokości 120 cm i zmiennej szerokości. Wykonana jest również ściana z bloczka belitowego (trzy warstwy), o łącznej wysokości 75 cm. Od strony wschodniej wykonana jest ściana grubości 24 cm, długości 25 m i wysokości 0,78 m,. Od strony zachodniej wykonana jest ściana grubości 56 cm, długości 26,30 m i wysokości od 2,40 m do 2,59 m. W ścianach zostały osadzone pręty zbrojeniowe pod przyszłe trzpienie. Wzdłuż ściany zachodniej, północnej i wschodniej na szerokości 4,50 m wykonany został podkład betonowy. Obecny w trakcie oględzin mąż skarżącej oświadczył, że roboty budowlane prowadzone były od końca [...] r. i nie jest to budowa budynku gospodarczego, a tylko budowa ogrodzenia. Do akt rozpoznawanej sprawy dołączono dokumenty z akt postępowania dotyczącego wniosku skarżącej w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na ww. działce. Z akt tych wynika, że decyzją z [...] r. Wojewoda L. uchylił decyzję Starosty L. z [...] r., umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę ww. budynku gospodarczego. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że Starosta umorzył postępowanie bez jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Postanowieniem z [...] r. Starosta zawiesił postępowanie w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę ww. budynku, do czasu zajęcia stanowiska przez organy nadzoru budowlanego. W związku z ustaleniem, że skarżąca realizuje budowę budynku gospodarczego bez pozwolenia na budowę, postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: P.b.), PINB w L. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego i zobowiązał skarżącą do dostarczenia w terminie do [...] r. określonych dokumentów służących ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Z uwagi na fakt, że skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów, decyzją z [...] r. PINB w L. nakazał inwestorowi (skarżącej) rozbiórkę samowolnie wykonanych ścian budynku gospodarczego. W wyniku odwołania skarżącej, decyzją z [...] r. L. WINB uchylił decyzję z [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność dokonania aktualizacji ustaleń faktycznych w sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę, PINB w L. przeprowadził w dniu [...] r. oględziny na ww. działce, podczas których ustalono, że stan obiektu nie uległ zmianie od ustaleń poczynionych uprzednio, zarówno w zakresie lokalizacji jak i gabarytów obiektu. Jednocześnie podczas przeprowadzonych czynności ujawniony został fakt wykonania parkingu z wyznaczonymi trzynastoma stanowiskami parkingowymi oraz drogą manewrową wewnątrz spornego budynku gospodarczego. W sprawie przedmiotowego parkingu PINB w L. wszczął odrębne postępowanie. Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., PINB w L. nakazał skarżącej rozbiórkę ścian spornego budynku gospodarczego wraz z demontażem prętów zbrojeniowych oraz rozbiórkę podkładu betonowego o szerokości 4,5 m. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że w związku ze zmienioną sytuacją osobistą, gospodarczą i społeczną nie jest aktualnie zainteresowana budową budynku gospodarczego, a tym samym legalizacją robót budowlanych jako elementów budynku gospodarczego. Zdaniem odwołującej w zmienionych okolicznościach wykonane roboty powinny być uznane za ogrodzenie, którego budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, zaskarżoną aktualnie do sądu decyzją z [...] r., L. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w L. z [...] r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że ustalenia poczynione podczas oględzin świadczą o wykonaniu ścian budynku gospodarczego, co potwierdza fakt, iż skarżąca złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na przedmiotowej działce. Analiza projektu zagospodarowania działki, będącego częścią wniosku o pozwolenie na budowę, wraz z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji pozwala przyjąć, że wymiary i usytuowanie budynku gospodarczego ustalone podczas oględzin i wynikające ze złożonego wniosku o pozwolenie na budowę nie odbiegają od siebie. Ponieważ budowa budynku gospodarczego o powierzchni powyżej 35 m2 nie została zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę, a skarżąca nie dysponowała pozwoleniem na budowę, zachodziła podstawa do zastosowania art. 48 P.b. Mając na uwadze możliwość przeprowadzenia postępowania naprawczego organ I instancji wydał postanowienie zobowiązujące do przedłożenia określonych dokumentów, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.w., jednak skarżąca nie przedłożyła dokumentów umożliwiających prowadzenie postępowania legalizacyjnego. W tej sytuacji, z uwagi na niewywiązanie się skarżącej z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem, należało nakazać rozbiórkę samowolnie wykonanej części obiektu, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. ust. 4 P.b. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję L. WINB G. M. zarzuciła naruszenie: (1) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a,. poprzez błędne ustalenie charakteru i gabarytów spornego urządzenia budowlanego i uznanie go za ściany budynku gospodarczego, w sytuacji, gdy urządzenie to należało zaliczyć do kategorii ogrodzeń przez wzgląd na jego usytuowanie w obrębie działki, kształt, umieszczenie w jego obrębie utwardzonych miejsc parkingowych oraz zamierzony sposób korzystania z przedmiotowego urządzenia; (2) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wykonane urządzenie stanowi fragment budynku gospodarczego, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy jego usytuowanie na działce, gabaryty, a zwłaszcza umieszczenie w jego obrębie utwardzonych miejsc parkingowych świadczy o odmiennym charakterze tj. jako ogrodzenia, podlegającego normom art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b.; (3) art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez istotne braki uzasadnienia polegające na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, mianowicie niewyjaśnienie z jakich względów zrealizowane urządzenie budowlane nie mogło zostać uznane za ogrodzenie, zgodnie z oświadczeniami skarżącej i jej męża, w sytuacji, gdy znajdujące zastosowanie przepisy nie zawierają norm uzależniających klasyfikację urządzenia budowlanego do kategorii ogrodzeń od zastosowanych do jego budowy materiałów czy przyjętych rozwiązań konstrukcyjnych; ponadto skarżąca zarzuciła nieodniesienie się do braku ustaleń określających czy możliwe jest dokonanie rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej infrastruktury wykonanej zgodnie z prawem jak też podnoszonego w odwołaniu zarzutu wadliwego zwymiarowania elementów konstrukcyjnych objętych nakazem rozbiórki; (4) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niezawieszenie postępowania mimo, iż rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania w sprawie dotyczącej budowy parkingu na tej samej działce. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji i umorzenie postępowania, alternatywnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kwestią o podstawowym znaczeniu dla rozpoznawanej sprawy jest prawidłowa kwalifikacja spornego obiektu z perspektywy przepisów Prawa budowlanego, rozstrzyga ona bowiem o tym, czy skarżąca miała obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały sporny obiekt jako budynek gospodarczy. Skarżąca kwestionuje to stanowisko, wywodząc, że nie jest to budynek, lecz ogrodzenie, które nie podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stanowisko skarżącej nie ma uzasadnionych podstaw. Przesądza o tym dokumentacja pochodząca ze sprawy toczącej się przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Niesporne jest, że Starosta L., na wniosek skarżącej, złożony w styczniu [...] r. wszczął postępowanie w sprawie budynku gospodarczego na działce nr ew. [...]. W aktach tych znajduje się m.in. wniosek skarżącej, jego uzupełnienie, a także projekt budowlany stanowiący załącznik do wniosku. Treść wniosku i projektu (w tym mapy do celów projektowych) jest jednoznaczna – zamiarem skarżącej była realizacja budynku gospodarczego, o konstrukcji murowanej, w kształcę litery U. Analiza tych dokumentów wskazuje, że chodzi dokładnie o taki sam obiekt, jaki jest objęty postępowaniem prowadzonym aktualnie przez organy nadzoru budowlanego. Nie trzeba żadnej specjalistycznej wiedzy technicznej, aby stwierdzić, że obiekt uwidoczniony w projekcie architektonicznym i w projekcie zagospodarowania terenu pokrywa się z rozpoczętą, choć niedokończoną inwestycją, której fragmenty uwidoczniono w protokołach oględzin i dołączonych do nich rysunkach oraz dokumentacji fotograficznej, sporządzonych w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Wobec tak jednoznacznych stwierdzeń nie sposób znaleźć żadnych racjonalnych argumentów, aby zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że nie jest to budynek gospodarczy, lecz jedynie ogrodzenie. Twierdzenie to pozostaje w całkowitej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nie można zgodzić się z argumentacją, że coś, co zgodnie z wolą inwestora (skarżącej), wyrażoną jednoznacznie we wniosku o pozwolenia na budowę (i dołączonej do wniosku dokumentacji projektowej) stanowiło ściany budynku gospodarczego, już po wszczęciu postępowania przez nadzór budowlany, staje się ogrodzeniem działki. W istocie kwalifikację obiektu jako budynku gospodarczego potwierdza argumentacja skarżącej podniesiona w odwołaniu, gdzie skarżąca wywiodła, że nie jest aktualnie zainteresowana budową budynku gospodarczego, a tym samym jego legalizacją i w związku z tym żąda uznania spornego obiektu za ogrodzenie którego budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Tego rodzaju twierdzenia należy postrzegać jako niezbyt skuteczną linię obrony skarżącej przed konsekwencjami realizacji budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji w ocenie Sądu w pełni prawidłowo organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały sporny obiekt jako budynek gospodarczy. Niesporne w sprawie jest to, że budowa tego rodzaju obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Projektowany budynek miał mieć powierzchnię zabudowy wynoszącą 388,60 m2 (opis techniczny projektu, k. 39 akt adm.), wielokrotnie przekraczał zatem rozmiarami budynek gospodarczy, który mógł być objęty zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 14 P.b. (35 m2). Równie niesporne jest to, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem robót budowlanych. Mąż skarżącej podczas oględzin w dniu [...] r. oświadczył, że roboty budowlane rozpoczęto pod koniec [...] r. Skarżąca złożyła wniosek o pozwolenia na budowę w [...] r., jednak takiego pozwolenia nigdy nie uzyskała. Starosta L. decyzją z [...] r. umorzył postępowanie, na podstawie art. 32 ust. 4a P.b., z uwagi na to, że roboty budowlane rozpoczęto przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Co prawda w wyniku odwołania skarżącej, Wojewoda L. decyzją z [...] r. uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, jednak uczynił to z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych. Z kolei postanowieniem z [...] r. Starosta zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. W tej sytuacji, skoro roboty budowlane były prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zachodziły podstawy do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b. Prawidłowo organ I instancji postanowieniem z [...] r. wezwał skarżącą do przedłożenia dokumentów pozwalających na legalizację samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 i 3 w brzmieniu obowiązującym do [...] r., miarodajnym dla oceny stanu prawnego rozpoznawanej sprawy). Konsekwencją nieprzedłożenia przez skarżącą wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, było wydanie nakazu rozbiórki ścian i innych elementów niezrealizowanego jeszcze budynku gospodarczego. Fakt, że budynek nie został jeszcze zrealizowany nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż w świetle art. 48 ust. 1 P.b. nakaz rozbiórki może dotyczyć również części obiektu budowlanego, zarówno wybudowanego, jak i będącego w budowie. W świetle powyższych wywodów podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne. Organy nadzoru budowlanego nie naruszyły zasad postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), gdyż dokonały ustaleń faktycznych zgodnych z rzeczywistością, przy kompletnie zebranym i wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Jak wskazano wyżej, kalifikacja prawna spornego obiektu jako budynku gospodarczego była w pełni prawidłowa, miała oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który nie pozostawiał żadnych wątpliwości w tym zakresie. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 28 ust. 1 P.b. jest niezasadny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe, organ wskazał zarówno wszystkie ustalenia faktyczne i ich źródła (dowody, z których wynikają te ustalenia), przedstawił jasny, kompletny i przekonujący wywód prawny, wyjaśniając należycie podstawę prawną decyzji. Zarzut naruszenia art. 107 i art. 140 k.p.a. nie ma zatem uzasadnionych podstaw. Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a odrębną sprawą, prowadzoną również przez organy nadzoru budowlanego, dotyczącą legalności budowy parkingu na tej samej działce, nie istnieje związek prawny, z którego dałoby się wywieść twierdzenie, że ocena legalności budowy parkingu wpływa na ocenę legalności budowy budynku gospodarczego na tej samej działce. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).