III SAB/Wr 626/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi V. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej z dnia 5 czerwca 2018 r. - w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w pkt I wyroku, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE V. K. (dalej: strona, skarżąca) wniosła [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu) skargę na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ) w rozpoznaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego w dniu [...] czerwca 2018 r. (data wpływu wniosku do organu). Skarżąca wniosła o wydanie decyzji udzielającej jej zezwolenie na pobyt czasowy oraz wydanie karty czasowego pobytu nie później niż 14 dni po otrzymaniu decyzji, wskazując, że mimo upływu dwunastu miesięcy od dnia złożenia wniosku, organ nie dokonał żadnych czynności określonych w art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że sposób prowadzenia postępowania w sprawie spowodowany jest dużą ilością wniosków tego rodzaju, jakie wpływają do Urzędu Wojewódzkiego we W. oraz fluktuacją kadry pracowniczej. Z przedłożonych wraz ze skargą akt postępowania administracyjnego wynika, że strona w dniu 5 czerwca 2018 r. (data wpływu wniosku do organu) złożyła do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 22 października 2018 r. do organu wpłynęło ponaglenie, które pismem z dnia 31 maja 2019 r. zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 22 listopada 2018 r. skarżąca zwróciła się do organu o udzielenie informacji o aktualnym stanie sprawy. Wobec braku reakcji Wojewody, pismem z dnia 19 lutego 2019 r. strona wniosła o przyspieszenie postępowania w sprawie z jej wniosku. W dniu 28 maja 2018 r. Wojewoda wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W tym też dniu, działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 109 ustawy o cudzoziemcach, organ poinformował, że przewidywany termin ukończenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie ustala się na dzień 30 października 2019 r. Jednocześnie wskazanym pismem, na podstawie art. 50 k.p.a., organ wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku o: korekty załącznika nr 1 w części III pkt 3 - podstawa prawna wykonywania pracy przez cudzoziemca, korekty załącznika nr 1 w części III oświadczenie o karalności podmiotu powierzającego wykonywanie cudzoziemcowi pracy, dostarczenie umowy spółki cywilnej i dostarczenie informacji starosty właściwego ze względu na miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych pracodawcy. W dniu 7 czerwca 2019 r. strona przedłożyła do akt sprawy załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, umowę spółki oraz informację starosty, o których mowa w piśmie organu z dnia 28 maja 2019 r. W piśmie z dnia 25 czerwca 2019 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu zakończenia postępowania administracyjnego do dnia 31 grudnia 2019 r. Ponadto pismem tym organ zwrócił się o uzupełnienie braku formalnego w postaci korekty załącznika nr 1 w części III o podpis podmiotu powierzającego wykonywanie cudzoziemcowi pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę okazała się uzasadniona. Stosowanie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Do pojęcia "bezczynności" odnosi się art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazując, że ma ona miejsce, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1. Jest to rozumienie zbieżne z formułowanym już wcześniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie podjął je, ale nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji lub innego aktu. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącej z dnia 5 czerwca 2018 r. r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (data wpływu do organu 4 czerwca 2019 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Na moment orzekania w sprawie, do Sądu nie wpłynęła również informacja o zakończeniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy, pierwsze czynności procesowe w sprawie organ podjął w dniu 28 maja 2019 r., tj. po upływie prawie dwunastu miesięcy od dnia złożenia wniosku. W ramach tych czynności, organ zwrócił się do właściwych organów o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nadto wezwał stronę do uzupełnienia dokumentacji wniosku. Kolejne wezwanie do strony Wojewoda skierował dopiero w dniu 25 czerwca 2019 r. Wypada dodać, że organ dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, najpierw wskazując dzień 30 października 2019 r. (pismo organu z dnia 28 maja 2019 r.), następnie dzień 31 grudnia 2019 r. (pismo organu z dnia 25 czerwca 2019 r.) Podnieść należy również, że od dnia złożenia wniosku minął ponad rok, a sprawa nadal jest w toku. Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, za uzasadniony uznać należy zarzut skargi co do tego, że Wojewoda dopuścił się bezczynności postępowania w zakresie wniosku strony z dnia 5 czerwca 2018 r. (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), a biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (prawie dwunastomiesięczny okres, jaki upłynął od dnia złożenia przez stronę przedmiotowego wniosku do dnia podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie) Sąd uznał, że bezczynność ta nosi cechę rażącego naruszenia prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt. II sentencji wyroku. Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy organu, a skarżąca w żaden sposób nie przyczyniła się do zaistniałej sytuacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sytuacja, w której strona - pozbawiona możliwości legalnego pobytu - czeka tak długo na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, a ten pozostaje bierny i podejmuje jakiekolwiek działania dopiero wskutek interwencji samej strony, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku strony z dnia 5 czerwca 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.