I OW 175/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku A. W. o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne oraz zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup odzieży, leków, a także pomocy w formie posiłków postanawia: wskazać Prezydenta Miasta [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2016 r. Burmistrz [...], reprezentowany przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: Dyrektor Ośrodka lub wnioskodawca), na podstawie art. 22 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta [...], reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: Dyrektor Miejskiego Ośrodka) w sprawie przyznania zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne oraz zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup odzieży, obuwia, leków, a także pomocy w formie posiłków dla A. W.. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że pismem z dnia 5 lipca 2016 r. Nr [...], Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przekazał Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] sprawę A. W. zamieszkałego w Hostelu "[...]" przy ul. [...] w [...], w celu jej załatwienia zgodnie z właściwością. Wnioskodawca wskazał, że na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 czerwca 2016 r. i zebranej dokumentacji ustalono, że A. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś decyzją z dnia 8 grudnia 2015 r. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]ach zaliczył go do znacznego stopnia niepełnosprawności (orzeczenie wydano do 31 grudnia 2017 r.). Ponadto, w trakcie postępowania ustalono, że A. W. korzystał ze wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], gdzie do dnia 30 czerwca 2016 r. otrzymywał, m.in. zasiłek stały. Z kolei, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], Kierownik Działu Pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy w [...] uchylił z dniem 1 lipca 2016 r. decyzję z dnia [...] stycznia 2016 r. przyznającą świadczenie w postaci zasiłku stałego. Wnioskodawca podał również, że ustalono, iż Prezydent Miasta [...] na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. przyznał A. W. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł w okresie od 1 listopada 2015 r. do 31 grudnia 2017 r., co obecnie stanowi jedyne źródło jego dochodu. Ponadto wnioskodawca wskazał, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że A. W. został wymeldowany z pobytu stałego w [...] przy ul. [...] i do chwili obecnej nigdzie nie zameldował się na pobyt stały, ani czasowy. Następnie Dyrektor Ośrodka zaznaczył, że A. W. podał, że pomimo faktu, iż był zameldowany na pobyt stały w [...] nigdy w tym mieście nie mieszkał, natomiast w latach 2008-2013 wynajmował mieszkanie w [...], a od marca 2013 r. mieszka w [...]ach, gdzie od ponad 3 lat wynajmował wraz z przyjaciele mieszkanie, zaś obecnie od 10 czerwca 2016 r. zamieszkuje w Hostelu "[...]" przy ul. [...] w [...]. Wnioskodawca wskazał, że A. W. zawarł z właścicielem Hostelu umowę najmu pokoju na okres 6 miesięcy z możliwością jej przedłużenia pod warunkiem, że opłaty za wynajem będą na bieżąco regulowane i w Hostelu będą wolne miejsca, z której to umowy wynika, że A. W. ma ponosić minimalną opłatę za dobę w wysokości 22 zł, natomiast zryczałtowana miesięczna opłata wynosi 660 zł. Wnioskodawca podkreślił, że warunki zamieszkania A. W. są dobre, ponieważ w Hostelu zajmuje pokój dwuosobowy z centralnym ogrzewaniem i ma dostęp do łazienki, toalety i kuchni, które są wspólne. Ponadto Dyrektor Ośrodka nadmienił, że A. W. planuje nadal przebywać na terenie [...], ma zamiar złożyć wniosek o przydział mieszkania zasobów komunalnych miasta oraz kontynuować leczenie u specjalistów, a także zależy mu na podtrzymaniu zawartych znajomości w [...]. Wnioskodawca wskazał, że A. W. stale poszukuje tańszego miejsca zakwaterowania, np. wynajmu pokoju od osoby prywatnej, jednak do tej pory Hostel jest najbardziej korzystną ofertą pod względem finansowym. Dyrektor Ośrodka podkreślił przy tym, że A. W. pomimo, że nie posiada własnego mieszkania nie czuje się osobą bezdomną i dlatego nie chce skorzystać z formy wsparcia w postaci schroniska dla osób bezdomnych. W ocenie organu wnioskującego o rozstrzygniecie sporu, w myśl przeprowadzonej przez niego wykładni art. 101 ustawy o pomocy społecznej, a także przepisów do których odsyła ta ustawa, A. W. nie jest osobą bezdomną, gdyż zamieszkuje lokal w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a warunki w jakich przebywa (wynajmowany pokój) umożliwiają zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych i realizację niezbędnych potrzeb życiowych. Wnioskodawca podkreślił, że wynajem pokoju został określony na preferencyjnych warunkach, a długość pobytu jest uzależniona jedynie od terminowego regulowania należności z tytułu wynajmu. Ponadto wnioskodawca wskazał, że z informacji A. W. wynika, że od kilku lat jego centrum życiowym są [...], gdzie mieszka, pobiera zasiłek pielęgnacyjny, a do 30 czerwca 2016 r. pobierał zasiłek stały, jednocześnie zaś podejmowane przez niego działania (tj. złożenie wniosku o przydział mieszkania z zasobów komunalnych, wizyty u specjalistów w związku z kontynuacją leczenia) są – zdaniem wnioskodawcy – dowodem na to, że zamierza on na stałe pozostać w [...], o czym sam zainteresowany wielokrotnie wspominał. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, A. W. nie może być uznany za osobę bezdomną ponieważ aktualnie zajmuje on lokal mieszkalny (pokój w hostelu), który zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinien być traktowany jako pomieszczenie przeznaczenie do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu przywołanej wyżej ustawy. Zdaniem wnioskodawcy najważniejszym elementem jest przy tym fakt, aby lokal służył do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i nadawał się do zamieszkania przez dłuższy czas bądź na stałe. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny, w ocenie wnioskującego Dyrektora Ośrodka, to gmina [...] jest właściwa do udzielenia pomocy A. W.. W odpowiedzi na o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, Dyrektor Miejskiego Ośrodka w [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu ze wskazaniem, że gminą właściwą do rozpoznania wniosku A. W. o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie społeczne oraz zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup odzieży, obuwia, leków, a także pomocy w formie posiłków jest gmina [...]. W ocenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka w [...], za przyjęciem takiego rozstrzygnięcia przemawia okoliczność, że A. W. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ nie zamieszkuje on w lokalu mieszkalnym w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego i nie jest także zameldowany na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Dyrektor Miejskiego Ośrodka wskazał, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż A. W. przebywa w Hostelu "[...]" na terenie [...], a ostatnie miejsce zameldowania posiadał na terenie gminy [...]. Zdaniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka, hostel nie może być traktowany jako miejsce zamieszkania, ponieważ – zgodnie z ustawą – jest to miejsce krótkotrwałego pobytu i faktu tego nie zmienia okoliczność, iż ustawodawca nie wskazał hostelu wprost jako pomieszczenia przeznaczonego krótkotrwałego pobytu wyłączonego z pojęcia lokalu mieszkalnego. Ponadto, w ocenie Dyrektora Miejskiego Ośrodka w [...], okoliczność w postaci zamiaru osiedlenia się na terenie [...], zamiaru złożenia wniosku o przydział mieszkania z zasobów gminy [...], zamiaru kontynuowania leczenia u specjalistów i chęci podtrzymania zawartych znajomości -w aktualnym stanie faktycznym i prawnym – nie mają znaczenia. Dodatkowo Dyrektor Miejskiego Ośrodka w [...] zaznaczył, że z uwagi na fakt, iż w przypadku A. W. zachodzą przesłanki określone w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie szczególnie uzasadniona sytuacja życiowa determinowana stanem zdrowia i konieczność zapewnienia środków finansowych zabezpieczających najbardziej niezbędne potrzeby życiowe, postanowił przyznać w miejscu pobytu zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, pozostawiając w pozostałym zakresie wniosku kwestię właściwości miejscowej gminy do rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uzasadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W obu przypadkach spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, który podlega unormowaniu w oznaczonym stanie faktycznym, w którym ma być rozstrzygana przedmiotowa sprawa przez właściwy organ. Kwestią poddaną rozstrzygnięciu Sądu jest rozstrzygnięcie sporu pomiędzy dwoma organami administracji samorządowej o to, który z nich jest właściwy do załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej z wniosku A. W. o przyznanie zasiłku stałego wraz ze składką na ubezpieczenie społeczne oraz zasiłków celowych z przeznaczeniem na zakup odzieży, obuwia, leków, a także pomocy w formie posiłków. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) ": 1. Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. 2. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. 3. W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie.4. W przypadkach, o których mowa w ust. 3, można przyznać świadczenia wymienione w art. 37-42 i 47-50.5. Do przyznawania świadczeń w miejscu pobytu nie stosuje się kwot kryteriów dochodowych podwyższonych zgodnie z art. 8 ust. 2.6. Dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej.7. Gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu". W rozstrzyganym sporze o właściwość zagadnieniem prawnym determinującym jego rozstrzygnięcie jest ustalenie, czy do wnioskującego A. W. należy stosować przepisy odnoszące się do osoby bezdomnej, czy też przepisy odnoszące się do osoby posiadającej miejsce zamieszkania. Co istotne, w sprawie został wyjaśniony stan faktyczny pozwalający na podjęcie stanowiska w tym przedmiocie, co umożliwia wypowiedzenie się Sądowi w przedmiocie wniesionego sporu. Dokonując dla potrzeb sprawy wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.), który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, trzeba stwierdzić, że skoro ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 K.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu. O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09). Z kolei, zgodnie z postanowieniami art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, użyte w ustawie określenie osoby bezdomnej oznacza: "osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania". Przepis art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w u.p.s. przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). (zob.: Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2014 r. I OW 112/14) Jak wynika z treści przywołanej definicji, istotne dla jej stosowania jest pojęcie lokalu mieszkalnego i zameldowania na pobyt stały. W realiach indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, w odniesieniu do której istnieje spor o właściwość, istotne jest jednak przede wszystkim pojęcie lokalu mieszkalnego, gdyż z akt sprawy wynika, iż A. W. pomimo faktu, że był zameldowany na pobyt stały w [...], nigdy w tym mieście nie mieszkał, natomiast w latach 2008-2013 wynajmował mieszkanie w [...], a od marca 2013 r. mieszka w [...], gdzie od ponad 3 lat wynajmował wraz z przyjaciele mieszkanie, zaś obecnie od 10 czerwca 2016 r. zamieszkuje w Hostelu "[...]" przy ul. [...] w [...] (k. 23, k. 29 administracyjnych akt sprawy). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych". W przekonaniu Sądu, wskazana ustawowa definicja lokalu mieszkalnego koncentruje się na atrybucie służenia do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w realiach niekrótkotrwałego pobytu. Zestawiając jej treść z warunkami mieszkaniowymi jakie zapewnia wnioskującemu pokój znajdujący się na terenie Hostelu "[...]" Sąd stwierdza, że odpowiadają one zdolności do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem Sądu, pobyt A. W. w ww. Hostelu ma miejsce w lokalu zaspokajającym potrzeby mieszkaniowe A. W.. Co do przedziału czasu, w jakim lokal ten zaspakaja jego potrzeby mieszkaniowe, trzeba zauważyć, że z wniosku organu i odpowiednio z akt sprawy także wynika, iż A. W. zawarł z właścicielem Hostelu umowę najmu pokoju na okres 6 miesięcy. Co należy podkreślić, zainteresowany czyni zarazem wysiłki, aby ten pobyt przedłużyć. W konsekwencji, Sąd przychyla się do wykładni pojęcia lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, którą zastosował w podobnej sprawie NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia 23.10.2015 r., sygn. akt 105/15. Pokój, w którym obecnie zamieszkuje A. W. chociaż położony jest na terenie Hostelu, to jednak spełnia warunki, które pozwalają na potraktowanie tego pomieszczenia jako lokalu, który bez wątpienia może służyć do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przebywającej w nim osoby w dłuższym przedziale czasu. Z tych względów, nie powinien być on traktowany w realiach indywidualnej sprawy, co do której istnieje spór o właściwość miejscową, jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.). Podkreślić należy, że z definicji lokalu mieszkalnego w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie wynika aby ten lokal mieszkalny miał być samodzielny, wyposażony w odrębne pomieszczenie socjalne, by musiał spełniać wymogi techniczne określone innymi przepisami ściśle odnoszącymi się do lokali mieszkalnych. Akcent bowiem należy położyć przede wszystkim na to, by był to lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i to na stałe, bądź na dłuższy okres czasu. Omawiany pokój w hostelu spełnia te przesłanki. Z tych względów, w ocenie Sądu dopuszczalne jest uznanie pokoju/pomieszczenia, w którym zamieszkuje A. W., jako lokalu mieszkalnego. Wobec ustalenia, że sprawy życiowe A. W. koncentrują się obecnie w [...], gdzie zainteresowany zamieszkuje od 2013 r., korzystając z ww. form pomocy społecznej, a także wobec przyjęcia, że lokal, który zajmuje spełnia przesłanki lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych - brak jest podstaw do przyjęcia, że jest on osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, aby właściwość miejscową gminy ustalać według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów, w rozpoznawanej sprawie, za organ właściwy do rozpoznania wniosku A. W. uznać należy Prezydenta Miasta [...]. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.