II OSK 228/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 375/17 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. oddalił skargę M. L., B. P., D. P., M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej u.p.z.p.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej k.p.a.) ustalił na wniosek L. J. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w S. u zbiegu ulic K. i W. Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołania M. L., B. P., D. P., M. P., utrzymało w mocy ww. decyzję. M. L., B. P., D. P. i M. P., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję SKO, zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1, § 7 ust. 1, § 8 rozporządzenia oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i art. 60 ust. 4 u.p.z.p., a także przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd uznał, że obszar analizowany wyznaczono prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Przyjmując, że front działki nr [...] od strony ul. K. ma szerokość 46,3 m, granice obszaru wyznaczono jako trzykrotność tej miary, tj. w odległości 138,9 m wokół granicy działki, na której zaplanowano inwestycję. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. mapie zasadniczej w skali 1:1000, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie Sądu, trafnie organy przyjęły, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji tej samej do zaplanowanej przez inwestora. Zgodnie z wnioskiem L. J. jego zamiarem jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która występuje w obszarze analizowanym. Zważywszy, że front nowej zabudowy przypada od strony ul. K. prawidłowo – zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia – linię nowej zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej – nr [...], w odległości "5" od granicy działki. Sąd wskazał, że usytuowanie przedmiotowego obiektu budowlanego z frontem od strony ul. K. wiązało się z uwzględnieniem linii zabudowy, która przebiega wzdłuż tej ulicy. Skoro zaś w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na działkach nr [...] i [...] nie występuje zabudowa, organ I instancji słusznie nawiązał do zabudowy występującej na działce nr [...], która sąsiaduje z działką nr [...] przez drogę – ul. W. Sąd wskazał, że w analizie urbanistycznej stwierdzono, że nową linię zabudowy wyznacza się na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Sąd podkreślił, że skoro inwestor we wniosku wskazał wyraźnie, że front budynku przypada od strony ul. K. i wedle tej koncepcji urbanistycznej zaplanował inwestycję, to organ będący związany treścią wniosku, nie mógł ustalać nowej linii zabudowy od innej strony aniżeli od ul. K. Dlatego należało uznać, że faktycznie na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia organ prawidłowo ustalił linię nowej zabudowy, nawiązując do linii zabudowy najbliższej sąsiedniej zabudowy na działce nr [...]. Sąd zauważył, że Burmistrz S. wyznaczył drugą linię nowej zabudowy od strony ul. W., wziąwszy pod uwagę, że działka, na której zaplanowano inwestycję ma charakter narożny. W ocenie Sądu dopuszczalne jest wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej", która znajduje zastosowanie do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg – w szczególności w zabudowie miejskiej. Dopuszczalne jest wyznaczenie tego rodzaju "łamanej linii zabudowy" w różnej odległości od drogi publicznej w odniesieniu do poszczególnych boków działki przylegających do różnych dróg. W ten sposób można bowiem wychwycić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachować wymagane przepisami art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) odległości od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy (§ 4 ust. 3). Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki. W związku z powyższym Sąd uznał, że prawidłowo organ I instancji, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, ustalił linię nowej zabudowy od strony ul. W. w odległości 8,2 m, jako przedłużenie linii zabudowy na sąsiedniej działce nr [...]. Sąd uznał, że linię tę wyznacza również istniejąca zabudowa na działce nr [...], a więc działce objętej inwestycją. Zastrzeżeń Sądu nie budziło, w jaki sposób organ I instancji ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie organ I instancji szczegółowo podał zarówno w formie graficznej, jak i tekstowej, jakie wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy występują na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym. Wyliczono, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 24,7%. Co do działki objętej inwestycją organ wyliczył, że wskaźnik wielkości zabudowy na tej działce wynosi przed planowaną zabudową 5,4% (75,7 m² w stosunku do pow. dz. 1406 m²), a wraz z nową zabudową wyniesie 20,3%. Dlatego zezwolono na zabudowę na poziomie 14,9% (20,3% wraz z istniejącą zabudową), a zatem nieco poniżej średniego wskaźnika. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, że przeprowadzając analizę urbanistyczną w tej sprawie przyjęto inne wskaźniki (wyższe) aniżeli w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Burmistrza S. decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. o warunkach zabudowy dla "A.", polegającej na budowie na działce nr [...] u zbiegu ulic K. i W. budynku mieszkalnego wielorodzinnego z miejscami postojowymi, Sąd zwrócił uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, powołane postępowanie toczyło się w roku 2014, a więc 2 lata wcześniej aniżeli niniejsze postępowanie. W związku z tym, zdaniem Sądu, należy mieć na uwadze, że w okresie tym nastąpiły istotne zmiany w stanie faktycznym, w szczególności w sposobie zagospodarowania terenów ujętych w obszarach analizowanych przyjętych w obu sprawach. W ocenie Sądu, z tego powodu wyniki analizy urbanistycznej z 2014 r. nie powinny stanowić w niniejszej sprawie istotnego punktu odniesienia. Organy zobowiązane są bowiem zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ustalić aktualny stan faktyczny. Po wtóre zaś w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazano na podstawie ówcześnie sporządzonej analizy urbanistycznej, że średni wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 24,8%. Zważywszy zaś, że zaplanowana przez L. J. inwestycja ma powierzchnię mniejszą od średniego wskaźnika zabudowy aktualnie ustalonego na poziomie 20,3%, jak i ówcześnie na poziomie 24,8%, wskazane różnice nie oznaczały, zdaniem Sądu, konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z powodu przekroczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Odnośnie do oceny prawidłowości wyznaczenia szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy Sąd podał, że na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie w analizie urbanistycznej wyjaśniono, że szerokość elewacji frontowych na obszarze analizowanym waha się w przedziale 1,9-83,1 m, przy czym średnia szerokość wynosi 12,4 m. Zdaniem Sądu, zważywszy, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wyniosła 12,4 m, faktycznie dopuszczono nieznacznie mniejszą szerokość, aniżeli średnia szerokość, z tolerancją do 20%. Gdyby bowiem ustalić szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, organ mógłby dopuścić szerokość rzędu 12,4 m, z tolerancją do 20%, a zatem w przedziale od 9,92 m do 14,88 m. Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie, Sąd zaznaczył, że organ I instancji nie dopuścił się naruszenia § 6 ust. 1 lub 2 rozporządzenia, albowiem powołane przepisy nakazywały mu uwzględnić parametr szerokości elewacji frontowych całej zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, a nie jedynie tej zabudowy, która funkcją ściśle odpowiada planowanej zabudowie. Sugerowane przez skarżących rozwiązanie prowadziłoby, w ocenie Sądu, do przyjęcia nazbyt restrykcyjnej i niemającej poparcia w przepisach u.p.z.p. i rozporządzenia metody ustalania szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Zdaniem Sądu rację miały też organy orzekające ustalając wedle analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy. Sąd podał, że organ I instancji ustalił na podstawie analizy, że w granicach wyznaczonego obszaru wysokość budynków wynosi od 2,5 m (dz. nr [...]) do 12,0 m (dz. nr [...] i [...]). Organ ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 7,2 m, przy założeniu dwóch kondygnacji budynku. Organ I instancji decydując się na ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy na podstawie ustaleń analizy – jako średnią wysokość z obszaru analizowanego – nie naruszył, zdaniem Sądu, § 7 ust. 4 rozporządzenia. Sąd nie miał też wątpliwości co do prawidłowości stwierdzenia przez organy, że przedmiotowa inwestycja spełnia pozostałe wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. W ocenie Sądu, skarżący nie mają racji wskazując, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji I-instancyjnej przez Burmistrza S., który podlegał wyłączeniu. Fakt, że nieruchomość drogowa (nr 171) znajdująca się w granicach obszaru analizowanego jest własnością Gminy S. nie powoduje, że należy uznać, iż dochodzi do kolizji interesów, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutu naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania (art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a.) Sąd stwierdził, że jakkolwiek Kolegium wydając zaskarżoną decyzję jedynie lakonicznie odniosło się do zarzutów odwołania, to zważywszy, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi przepisów u.p.z.p. Sąd uznał, że naruszenia przepisów postępowania, których dopuścił się organ odwoławczy nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. L., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), a w konsekwencji art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - co w rezultacie doprowadziło do przyjęcia błędnego stanu faktycznego związanego z analizą cech i funkcji terenu - mającego istotny wpływ na wynik sprawy i ostateczny kształt orzeczenia Sądu I instancji; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia i wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do konsekwentnie podnoszonych przez skarżącą oraz uzasadnionych wątpliwości i istotnych rozbieżności odnośnie wysokości budynków z analizy cech i funkcji - co było konsekwencją przyjęcia przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organy administracyjne I i II instancji ustaliły bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej rzetelnej ocen, a więc z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.; 2. przepisów prawa materialnego, tj. § 7 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że błędne zastosowanie przez organ administracyjny I instancji § 7 ust. 1 rozporządzenia przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku jest w istocie zgodne § 7 ust. 4 w sytuacji, gdy budynki bezpośrednio sąsiadujące są zdecydowanie niższe od planowanego budynku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. i L. J. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a stanowisko swoje w tym zakresie należycie uzasadnił. W szczególności podkreślić trzeba, iż to, że w przeprowadzonej kilka lat wcześniej do innej sprawy analizie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu podano inne parametry i wskaźniki niż w analizie sporządzonej do niniejszej sprawy, nie pozbawia wiarygodności późniejszej analizy. Zauważyć wypada, że analizy te sporządzone były w różnych latach, a zatem stan faktyczny, w tym zagospodarowanie działek, mógł ulec zmianie. Ponadto fakt, że w obu analizach przyjęto różne wskaźniki nie oznacza, że to właśnie późniejsza analiza jest wadliwa. Zauważyć też trzeba, że – wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie – różnice pomiędzy tymi analizami nie są drastyczne. W konsekwencji, nawet uwzględnienie wskaźników i parametrów z wcześniejszej analizy nie doprowadziłoby do innych wniosków niż przyjęte na podstawie analizy późniejszej. W tej sytuacji zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., "a w konsekwencji art. 151 p.p.s.a." oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. – w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – nie mają usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 7 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że błędne zastosowanie przez organ administracyjny I instancji § 7 ust. 1 rozporządzenia przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku jest w istocie zgodne § 7 ust. 4 w sytuacji, gdy budynki bezpośrednio sąsiadujące są zdecydowanie niższe od planowanego budynku. To, że budynki bezpośrednio sąsiadujące są niższe niż planowany budynek, nie zmienia faktu, że – stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia – możliwe było nawiązanie do wyników analizy przeprowadzonej na potrzeby niniejszej sprawy i tak w istocie w tej sprawie uczyniono. Błędne przywołanie przez organ ust. 1 zamiast ust. 4 § 7 rozporządzenia nie miało wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że organ w tym zakresie wskazywał na wyniki analizy, a nie powoływał się na istniejącą na działkach sąsiednich zabudowę. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.