I OSK 713/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie NSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., Z. Z. Z. G., E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1387/17 w sprawie ze skargi M.W., Z. Z., Z. G., E.G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2017 r. oddalił skargę M. I. W., Z. Z., Z. G. i E. G. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] 1977 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. G. w wysokości [...] zł, za nieruchomości położone we wsi P., gmina K., oznaczone jako działka nr [...] o łącznej powierzchni 1861 m2 przejęte na własność Państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, podnosząc następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, ze zm.) w zw. z art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nie zawierał on wyraźnego odesłania do przepisów o wywłaszczeniu (rozdziału 3) ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy oraz że do ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości przejętych w trybie art. 8 ust. 3 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie miał zastosowania art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; 2) art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd, że w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy K. z dnia [...] 1997 r. obowiązek organu ustalenia odszkodowania po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i wysłuchaniu na niej opinii biegłych zawierającej szczegółowe uzasadnienie nie był jednoznaczny, a w konsekwencji niezastosowanie ww. przepisu nie stanowiło naruszenia prawa o charakterze oczywistym; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz w zw. z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu przez Naczelnika Gminy K. (decyzji, dop. Sądu) z dnia [...] 1977 r., "wobec braku bądź braku oczywistego obowiązku stosowania" art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] 2017 r. mimo tego, że organ ten nie stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. z [...] 1977 r. obarczonej wadą nieważności w związku z oczywistym naruszeniem ww. przepisów: ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, poprzez nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, że wbrew poglądowi wyrażonemu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi zawierała odmienne rozwiązania prawne w zakresie ustalania i wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, co ustawa z dnia 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192) jak również brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polegały wątpliwości interpretacyjne co do obowiązku stosowania wprost przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych, jak też podstaw do odrzucenia skargi czy umorzenia postępowania przed Sądem I instancji, w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, gdyż jego uwzględnienie mogłoby doprowadzić do konkluzji o wadliwości skutkującej koniecznością wzruszenia zaskarżonego wyroku, gdyby uchylał się on spod kontroli instancyjnej, co wykluczałoby merytoryczną jego ocenę. Zarzut ten jest jednak chybiony. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku należy przede wszystkim tak sporządzać, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej normy, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego albo przepisów procedury w stopniu, który motywowałby określonej treści rozstrzygnięcie, jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów. Z tego też względu z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy motywy wyroku nie odpowiadają wymogom tego przepisu, przy czym nie każde uchybienie temu przepisowi może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba też dodać, że przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera ustaleń faktycznych poczynionych (czy raczej zaakceptowanych przez sąd), co wynika z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Zatem zarzut jego naruszenia należy powiązać z ewentualnym uchybieniem innemu przepisowi. Objęty skargą kasacyjną wyrok zawiera uzasadnienie, które spełnia wszystkie wymogi określone art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uchyla się spod kontroli instancyjnej. Z tego też względu zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z uwagi na ścisłe powiązanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, które w istocie sprowadzają się do kwestionowania oceny analizowanych podstaw nieważności decyzji Naczelnika Gminy K. o ustaleniu odszkodowania, zostaną one omówione łącznie. W pierwszej kolejności, z uwagi na tryb w jakim została wydana kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja, wypada podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie przyjmuje, iż nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść. Z uwagi na argumentację skarżących przedstawianą w toku sporu podkreślić dodatkowo należy, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w analizowanej sprawie - co prawidłowo zaakcentował Sąd I instancji - była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy uwzględnieniu odesłania zawartego w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Ustawodawca w art. 9 ust. 1 tego aktu prawnego wskazał, że: "[z]a grunty przejęte na własność państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy". Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, odesłanie zawarte w przywołanym przepisie nie jest jednoznaczne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że odwołanie to bezsprzecznie odnosi się do innych norm niż materialnoprawne (zawarte w Rozdziale 2 ustawy z 1958 r., zatytułowanym "Odszkodowania"). Zauważyć należy, że ustawowe odesłanie nie nakazuje stosowania przepisów procesowych, w tym w szczególności art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, znajdującego się w Rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Skarżący kasacyjnie wywodzą jednakże, że użyty w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi zwrot: "z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy" nie zawęża organu w zakresie procedury, którą należałoby przeprowadzić również w oparciu o przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podkreślają w tym względzie konieczność przedstawienia na rozprawie administracyjnej opinii biegłych dotyczących wywłaszczonej nieruchomości, wraz ze szczegółowym uzasadnieniem. Koncepcja ta jest jednak o tyle wątpliwa, że pomija istotną kwestię opartą na stwierdzeniu, że nie wszystkie standardy, które odnoszą się do decyzji wywłaszczeniowych dotyczą również decyzji rozstrzygającej nie o odjęciu własności, lecz o samym odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość. Powyższe zagadnienie było przedmiotem rozważań w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zauważano zatem, że o ile dominuje pogląd, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej bez przeprowadzenia rozprawy "po wysłuchaniu opinii biegłych" stanowiło istotną wadę postępowania wywłaszczeniowego i rażące naruszenie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o tyle stosowanie tego przepisu było co najmniej kontrowersyjne w przypadku decyzji orzekającej tylko o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości (wyroki NSA z: 10 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1534/13; 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1824/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2280/17, CBOSA). Skoro zatem, jak wykazano, wykładnia prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 ustawy terenach budowlanych w zakresie, w jakim odsyła do zasad określonych w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w kontekście regulacji zawartej w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej nie była oczywista, to nie można stwierdzić, że zaniechanie rozprawy administracyjnej i dowodu z opinii biegłego prowadziło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.