II OSK 1893/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. O. i C. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 125/08 w sprawie ze skargi H. O. i C. O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy obiektu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1893 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. O. i C. O. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 27 kwietnia 2006 r. małżonkowie T. S. i R. S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach o interwencję, wskazując, iż właściciele sąsiedniej nieruchomości w latach 1965 - 70 dokonali w budynku samowolnej zmiany konstrukcyjnej poprzez przesunięcie ściany zewnętrznej wschodniej na odległość 3 m od granicy, a w ścianie wykonali 4 okna, z których dwa później zamurowano. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organowi została przedłożona decyzja Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 1977 r., którą udzielono H. O. pozwolenia na dobudowę przedsionka i ogrodu zimowego do jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Załącznik zaś do decyzji stanowił projekt techniczny dobudowy. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jako bezprzedmiotowe, wskazując, że projekt techniczny przewidywał w elewacji wschodniej 4 otwory okienne, więc ich wykonanie nie naruszało warunków pozwolenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. Organ odwoławczy wskazał, że umorzenie nastąpiło przedwcześnie bez uprzedniego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Rozbudowa miała miejsce w 1977 r., a zatem należało ustalić, czy w sprawie ma zastosowanie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.). Jeżeli rozbudowa była poprzedzona pozwoleniem na budowę, należy rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.). Umorzenie może uzasadniać jedynie brak przesłanek z art. 50 ust. 1 ww. ustawy. Wskazano też, że zebrana w aktach dokumentacja projektowa to nieautoryzowane fotokopie fragmentów projektu, bez strony tytułowej i opisu. Nie da się zatem ustalić, co jest przedmiotem tego projektu i czy wykonane roboty są z tym projektem zgodne. W dniu [...] sierpnia 2006 r. dokonano z udziałem stron oględzin budynku. Ustalono, że dobudowa została zrealizowana w oparciu o decyzję z dnia [...] października 1977 r., ściana z otworami znajduje się od 3,10 do 3,65 m od granicy działki, a budynek na działce sąsiedniej zlokalizowany jest 17 m od granicy. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2006 r. ponownie umorzono postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jako bezprzedmiotowe, wskazując, że rozbudowa nastąpiła na podstawie decyzji, a usytuowanie budynku nie narusza obowiązujących w dacie budowy warunków technicznych. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji ograniczył się do wykluczenia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., przyjmując wykonanie dobudowy w oparciu o zezwolenie. Nie rozważył jednak zgodności wykonanych robót z projektem i nie wykluczył odstępstw od projektu. Nie sprecyzowano także przedmiotu sprawy. Organ I instancji jeszcze trzykrotnie wydawał decyzję o umorzeniu postępowania t.j. w dniach [...] grudnia 2006 r., [...] kwietnia 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r. Po rozpoznaniu odwołań od tych decyzji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego każdorazowo uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzje z dnia [...] stycznia 2007 r., [...] maja 2007 r. i [...] września 2007 r.). Organ odwoławczy wskazywał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ograniczał się do stwierdzenia wykonania dobudowy w oparciu o pozwolenie i oceny zgodności projektu z przepisami. Nie określił natomiast przedmiotu postępowania oraz nie ustalił, czy roboty wykonano zgodnie z projektem czy też z odstępstwami od niego. Tymczasem ocena zgodności samego projektu z prawem nie podlega właściwości organów nadzoru budowlanego, lecz organu administracji architektoniczno- budowlanej. Na rozprawie administracyjnej w dniu 31 lipca 2007 r. R. S. podał, że jego zastrzeżenia dotyczą w istocie odległości usytuowania ściany z otworami względem granicy działki. Oceniając zgodność wykonanych robót z projektem w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2007 r. i [...] sierpnia 2007 r. organ I instancji przyjął, że nie doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu w zakresie usytuowania otworów. Projekt przewidywał cztery otwory okienne na elewacji wschodniej, wobec czego ich wykonanie nie naruszało warunków udzielonego pozwolenia. Organ odwoławczy w decyzji z [...] września 2007 r. po raz kolejny zwrócił uwagę, że jeżeli inwestor dysponował pozwoleniem na budowę, to organ nadzoru bada jedynie wykonanie robót zgodnie z udzielonym pozwoleniem. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji ostatnią z wydanych przez siebie w sprawie decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości 3,10 - 3,65 m od granicy. Dobudowy przedsionka ogrodu zimowego do jednorodzinnego budynku dokonano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 1977 r. Projekt techniczny przewidywał cztery otwory okienne na elewacji wschodniej. Nie doszło, zatem do odstępstw od zatwierdzonego projektu w zakresie usytuowania otworów. Projekt nie określał natomiast odległości ściany z otworami od granicy z działką. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. zarzucił organowi I instancji, że ten nie zastosował się do wytycznych organu odwoławczego, bowiem nie sprecyzowano przedmiotu postępowania, a także nie ustalono, czy wykonana dobudowa jest zgodna z projektem i czy inwestor miał prawo dowolnie usytuować przybudówkę od strony granicy z jego działką. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że umorzenie nadal ocenia jako przedwczesne, albowiem nie sprecyzowano przedmiotu postępowania i nie wyjaśniono wszystkich okoliczności. Postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy umorzono, mimo przyjęcia, że inwestor dysponował pozwoleniem, które zrealizował z odstępstwami. Nie wyjaśniono jednak, na czym owe odstępstwa polegały i nie oceniono ich wagi. Dopuszczalność umorzenia jest uwarunkowana stwierdzeniem, że w istniejącym stanie faktycznym brak podstaw do nałożenia obowiązku przewidzianego Prawem budowlanym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli inwestorzy H. i C. O. wskazując, że inwestycję wykonano na podstawie udzielonego pozwolenia i zgodnie z tym pozwoleniem. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na motywy przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzieli stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym mimo kilkukrotnego rozpoznawania sprawy, organ I instancji nie uwzględniał wskazówek formułowanych w rozstrzygnięciach organu odwoławczego, skutkiem czego bez rozważenia pozostały istotne dla sprawy okoliczności. W dotychczasowym postępowaniu organ I instancji ustalił, że inwestorzy dokonali dobudowy przedsionka do budynku mieszkalnego. W aktach znajduje się decyzja z dnia [...] października 1977 r., którą udzielono pozwolenia na dobudowę przedsionka i ogrodu zimowego do domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], w oparciu o projekt techniczny stanowiący załącznik do decyzji. W aktach znajdują się rysunki elewacji oraz rzuty i przekroje, oznaczone jako załącznik do przedmiotowej decyzji. W tej sytuacji zdaniem Sądu pierwszej instancji jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy brak było podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Zasadnie wskazano również, że przedmiotem zainteresowania organu nie powinny być kwestie zgodności wykonanych robót z przepisami prawa, w tym techniczno - budowlanymi. Wobec stwierdzenia, że inwestor dysponował pozwoleniem na wykonanie określonych robót, badaniu winna podlegać zgodność tych robót z projektem i pozwoleniem. Zgodność tę organ I instancji zbadał tylko częściowo, w zakresie usytuowania i ilości okien. Pominięto natomiast pozostałe parametry inwestycji. Bez znaczenia jest, że projekt znajdujący się w aktach nie określa położenia dobudowy względem granic. Projekt ten zawiera, bowiem inne parametry obiektu (długości i szerokości poszczególnych elementów), które pozwalają na ocenę, czy stan zrealizowany odpowiada warunkom pozwolenia. W tym zakresie organ I instancji powinien przeprowadzić badanie. Jego wyniki zaś wyznaczą treść wydanych rozstrzygnięć. Zgodność inwestycji z pozwoleniem lub stwierdzenie nieistotnych odstępstw od pozwolenia będą przesłanką umorzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Stwierdzenie istotnych odstępstw uzasadniać natomiast będzie przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli H. O. i C. O., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7 k.p.a. przez wskazanie, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze oraz nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 3. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie całości zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym, dającym pełne podstawy do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Jak podkreślono we wniesionej kasacji, organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w celu dokładnego ustalenia przedmiotu postępowania. Jednocześnie skarżący wskazali, że wnioskodawcy tj. T. S. i R. S. we wniosku z dnia 27 kwietnia 2007 r. poruszyli fakt samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego w zakresie nieprawidłowego usytuowania otworów okiennych we wschodniej części budynku i w tym właśnie zakresie organ I instancji przeprowadził postępowanie sprawdzające i wyjaśniające. Organ I instancji stwierdził, że dobudowę przedsionka, ogrodu zimowego do jednorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości usytuowanej przy ul. [...] w [...] dokonano na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Katowice z dnia [...] października 1977 roku. Organ I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz w późniejszych decyzjach wydawanych w związku z przekazywaniem sprawy do ponownego rozpoznania, każdorazowo wskazywał, iż projekt został wykonany i usytuowany zgodnie z zatwierdzonym projektem i nie doszło do żadnych odstępstw w tym zakresie. Stąd też zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ I instancji wbrew art. 7 k.p.a. nie wyjaśnił wszystkich okoliczności i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego. Ponadto skarżący wskazali, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu nie odniósł się do zarzutów przytoczonych przez skarżących w skardze i nie podał podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, a tym samym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżący zarzucili Sądowi pominięcie części materiału dowodowego, m.in. zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ocenił skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyznaczonych przez jej zarzuty, przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09. Oceniając w przedstawionych powyżej granicach zasadność wniesionej w przedmiotowej sprawie skargi kasacyjnej, za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 7 k.p.a. Prawidłowo, bowiem podzielił Sąd pierwszej instancji stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym mimo kilkukrotnego rozpoznania sprawy organ I instancji nie uwzględnił wskazówek formułowanych w rozstrzygnięciach organu odwoławczego, nie czyniąc przedmiotem swoich rozważań istotnych dla sprawy okoliczności. Organ I instancji powinien zbadać zgodność wykonanych, przedmiotowych robót budowlanych z projektem i decyzją z dnia [...] października 1977 r. o pozwoleniu na budowę, co organ ten uczynił tylko w części w odniesieniu do usytuowania i ilości okien, pomijając pozostałe parametry inwestycji, które pozwoliłyby na ocenę zgodności stanu zrealizowanego inwestycji z warunkami pozwolenia. Wskazane uchybienia uzasadniają więc, co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny za organem odwoławczym, przyjęcie, że organ I instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Treść wskazanego przepisu ustanawia zasadę, zgodnie z którą sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza iż podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania, toczącego się przed wymienionymi organami. Wydając wyrok na podstawie akt sprawy, Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji i ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. II OSK 795/07, niepubl.). Badanie pod tym kątem zaskarżonego wyroku, prowadzi do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył powyższego przepisu. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, iż przepis ten określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut ten należało uznać za nieuzasadniony, bowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane tą normą elementy. W uzasadnieniu skarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko i wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego w badanej sprawie brak było podstaw do uchylenia skarżonej decyzji oraz dlaczego stanowisko organu odwoławczego zasługiwało na aprobatę. Ponadto wbrew opinii skarżących w zaskarżonym wyroku podano podstawę rozstrzygnięcia (tj. art. 151 p.p.s.a.). Nie można było również uznać za uchybienie nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze, bowiem skarżący nie sprecyzowali ich w takim stopniu, aby można było podjąć z nimi polemikę. Stąd Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi rozstrzygnął sprawę, działając na zasadzie oficjalności (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.