III SAB/Łd 129/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę Łódzkiego do rozpatrzenia wniosku O. K. z dnia 7 kwietnia 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Łódzki dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego O. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.l. UZASADNIENIE O.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że w dniu 7 kwietnia 2022 r. O.K. złożył do Wojewody Łódzkiego za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który uzupełnił 19 kwietnia 2022 r. poprzez załączenie do wniosku m.in. uwierzytelnionej kopii paszportu, umowy zlecenia zawartej w dniu 1 stycznia 2022 r. oraz oświadczenia o posiadaniu osób na utrzymaniu z dnia 6 kwietnia 2022 r. W dniu 15 czerwca 2022 r. (data wpływu do organu - 20 czerwca 2022 r.) pełnomocnik O.K. skierował do Wojewody Łódzkiego wniosek o przyspieszenie wyznaczenia terminu wezwania do osobistego stawiennictwa, pod rygorem wniesienia ponaglenia do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Następnie, w dniu 2 sierpnia 2022 r. (data wpływu do organu - 8 sierpnia 2022 r.) pełnomocnik strony na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. złożył do Wojewody Łódzkiego ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wniósł o wyznaczenie organowi dodatkowego 20 - dniowego terminu na załatwienie niniejszej sprawy, stwierdzenie, że organ nie załatwił sprawy w terminie i bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości i bezczynności, a także podjęcia kroków zapobiegających przewlekłości lub bezczynności w przyszłości. W dniu 12 września 2022 r. (data wpływu skargo do organu) pełnomocnik O.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. W oparciu o postawione zarzuty wniósł o zobowiązanie Wojewody Łódzkiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w zw. z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej p.p.s.a., czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że skarżący w dniu 7 kwietnia 2022 r. złożył za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, który uzupełnił za pośrednictwem placówki pocztowej, a w dniu 2 sierpnia 2022 r. wniósł za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pełnomocnik podkreślił, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu spraw z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z art. 112a ustawy, decyzja winna zostać wydana przez organ w terminie 60 dni. Na gruncie art. 149 p.p.s.a., z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym ustawowo terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku, w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Biorąc natomiast pod uwagę okoliczności, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony, zdaniem pełnomocnika należy przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podnoszone przez organ trudności kadrowe nie oznaczają przyczyn "niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., są to bowiem okoliczności pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej pełnomocnik podał, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. W doktrynie prezentowane jest stanowisko, że przyznanie sumy pieniężnej jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się trafnie, że zastosowanie środka w postaci przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego, a podejmując rozstrzygnięcie w tym przedmiocie sąd powinien brać pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy dotyczące stanu bezczynności. Odnosząc się do konstytucyjnej zasady proporcjonalności działania władzy publicznej z uwzględnieniem okoliczności, na które powołuje się od kilku lat organ w różnych sprawach z wydania zezwoleń na pracę podnosząc trudności kadrowe w codziennym funkcjonowaniu organu i dużą ilość spraw do rozpatrzenia, zdaniem pełnomocnika wymierzona kara powinna uzmysłowić organowi I instancji powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie decyzji nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. Pismem z dnia 21 września 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał wnioskodawcę do osobistego stawiennictwa w dniu 23 listopada 2022 r. celem złożenia odcisków linii papilarnych i uzupełnienia braków formalnych wniosku. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 września 2022 r. Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 7 kwietnia 2022 r. strona złożyła za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który został zarejestrowany w systemie Pobyt w dniu 15 lipca 2022 r., w dniu 8 sierpnia 2022 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie, a w dniu 12 września 2022 r. pełnomocnik strony wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Z uwagi na braki formalne wniosku pismem z dnia 21 września 2022 r. Wojewoda Łódzki wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 23 listopada 2022 r. celem złożenia odcisków linii papilarnych i uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ podkreślił, że w momencie złożenia przez cudzoziemca przedmiotowego wniosku na pobyt czasowy Wojewoda Łódzki procedował już ponad 23993 postępowań administracyjnych w sprawie wniosków o udzielenie zezwoleń na pobyt czasowy i pracę (ww. dane ustalono na podstawie danych zawartych na stronie i internetowej prowadzonej pod domeną ahd.obcy.gov.pl), co przełożyło się również na wyznaczenie ww. terminu. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych i podkreślił, że dla uzasadnienia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wykroczenie to musi być bowiem znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w wykonywanych przez organ czynności ma być oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w dniu 15 kwietnia 2022 r. wszedł w życie art. 100c ust. 1 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r. poz. 830), że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (art. 100c ust. 3 cyt. ustawy). Wojewoda Łódzki podkreślił, że ocena szybkości postępowania powinna zostać dokonana w sposób indywidualny, uwzględniając ilość okoliczności stanowiących przeszkodę w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, uwzględniając również czas konieczny na ich usunięcie. Powyższe czynności stanowią obowiązek organu wynikający z treści art. 7 k.p.a. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa, gdzie podkreśla się iż zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności za znajdującą prymat nad zasadą prawdy obiektywnej. W niniejszej sprawie wystąpiły zależne od strony okoliczności mające istotny wpływ na wydłużenie prowadzonych przez organ czynności, tj. brak opłaty skarbowej od wniosku, nieprzedłożenie zdjęć wizerunku twarzy i złożenie wypełnionego nie w pełni formularza wniosku. Odnosząc się do przedstawionych w skardze roszczeń pieniężnych, organ zaznaczył, że cudzoziemiec nie wykazał, by poniósł jakąkolwiek szkodę w związku z procedowaną sprawą. Cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym, a wniosek złożył w terminie przewidzianym w art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wobec powyższego jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Organ w toku postępowania zrealizował wszystkie niezbędne czynności, których celem jest umożliwienie cudzoziemcowi uzupełnienie wszystkich braków formalnych, stanowiących istotną przeszkodę w dalszym procedowaniu przedmiotowej sprawy, w szczególności tych których uzupełnienie jest zależne wyłącznie od strony, dbając o zachowanie ekonomiki postępowania oraz uwzględniając konieczny czas, jaki potrzebuje strona na uzupełnienie wniosku. Podkreślił również, że stosownie do treści art. 100c ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy, organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest częściowo zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W dalszej kolejności wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami, prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i § 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Istotne jest również, zwłaszcza z perspektywy niniejszej sprawy, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne, niż wymienione w k.p.a. terminy rozpoznania spraw przez właściwe organy administracji publicznej. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że nie każde przekroczenie przez organ terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyroki NSA: z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, LEX nr 818629; z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ powinien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm.), dalej u.c., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 u.c. termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przy czym z art. 112a ust. 2 u.c. wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy. Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wpłynął do organu administracji poprzez ePUAP w dniu 7 kwietnia 2022 r. Pismem z dnia 15 czerwca 2022 r., które wpłynęło do organu w dniu 20 czerwca 2022 r. pełnomocnik strony wniósł o przyspieszenie wezwania do osobistego stawiennictwa, które nie odniosło zamierzonego skutku. Kolejno pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r., które wpłynęło do organu w dniu 8 sierpnia 2022 r. pełnomocnik strony złożył do organu ponaglenie, które również nie wywołało żadnej reakcji organu, wobec powyższego pismem z dnia 7 września 2022 r. (data wpływu do organu – 12 września 2022 r.) strona złożyła skargę na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dopiero po złożeniu ww. skargi, organ skierował do strony wezwanie z dnia 21 września 2022 r. do stawienia się w jego siedzibie celem dostarczenia 4 aktualnych fotografii, dokonania korekty wniosku i okazania do wglądu ważnego dokumentu podróży oraz złożenia odcisków palców, wyznaczając termin dokonania tych czynności na dzień 23 listopada 2022 r. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, na dzień złożenia skargi do tut. sądu organ pozostawał bezczynny, co najlepiej ilustrują liczby, przedstawiające okres, w którym organ nie podejmował żadnych czynności związanych ze sprawą: od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia ponaglenia upłynęły 123 dni; od dnia złożenia wniosku do wniesienia skargi na bezczynność organu upłynęły 158 dni; od dnia złożenia wniosku do daty wezwania strony upłynęły 167 dni; od dnia złożenia wniosku do wyznaczonej przez organ daty osobistego stawiennictwa strony upłynęło 230 dni. Jak wynika natomiast z notatki służbowej sporządzonej po przeprowadzeniu rozmowy telefonicznej z pracownikiem Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego, Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, (k nr 20 akt sądowych) do dnia 5 grudnia 2022 r. Wojewoda Łódzki nie wydał decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazać należy, że ocena zarzutu zaistnienia bezczynności organu, wobec regulacji zawartej w art. 112a ust. 2 u.c. dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia wniosku w niniejszej sprawie dopiero po uzupełnieniu braków formalnych wniosku z dnia 7 kwietnia 2022 r., wymaga w pierwszej kolejności odniesienia się do zagadnienia momentu (chwili) wszczęcia postępowania administracyjnego. Zaznaczenia wymaga, że zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było już przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości zgadza się z poglądami wyrażonymi w tym orzeczeniu i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 p.p.s.a. i odstąpienia od stanowiska wyrażonego w tej uchwale. Posiłkując się argumentacją zawartą w tejże uchwale, należy podkreślić, że z art. 61 § 1, 3 i 3a k.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Pomimo obowiązków ciążących na stronie postępowania, a dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych i materialnoprawnych – w tym wymogów dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a., a także w stosownych przepisach ustawy o cudzoziemcach – wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże nie można uznać, że niekompletny wniosek nie powoduje zawisłości sprawy przed organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powyższe oznacza, że nawet jeśli podanie nie spełnia warunków formalnych określonych prawem, to i tak należy uznać, że postępowanie zostało wszczęte. Podanie niespełniające wymogów formalnych wszczyna postępowanie, ponieważ dzięki temu strona ma świadomość, że tej sprawie nadano bieg, a sama sprawa zakończy się jej rozstrzygnięciem. Ponadto wykładnia systemowa skłania do wniosku, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, w rozdziale dotyczącym wszczęcia postępowania (Dział II, Rozdział 1), może mieć zastosowanie, gdy postępowanie już się toczy. Odwrotne rozumowanie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu rzeczy, w którym w toku postępowania administracyjnego nie można byłoby wezwać strony do uzupełnienia braków formalnych, a to skazywałoby stronę postępowania na niekorzystne dla niej zakończenie sprawy administracyjnej (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21 i z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 222/21). W kontekście powyższych rozważań sąd stwierdza, że skoro momentem wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia podania organowi, to w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 7 kwietnia 2022 r. (data wpływu do Wojewody Łódzkiego wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę poprzez ePUAP). Od tego dnia na Wojewodzie Łódzkim ciążył już więc obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku. W przypadku ustalenia, iż złożony przez skarżącego wniosek nie odpowiada wymogom ustalonym w przepisach prawa, rzeczą organu było wezwanie wnoszącego podanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z odpowiednim przepisem szczególnym, do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wynikającemu wprost z art. 64 § 2 k.p.a. wymogowi organ nie uczynił zadość niezwłocznie, lecz dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, tj. po 158 dniach od złożenia wniosku, prolongując jego dalsze procedowanie o kolejne dwa miesiące, tj. do dnia wyznaczonego stronie do osobistego stawiennictwa w organie i uzupełnienia braków formalnych wniosku, w okresie których w sprawie znów nic się nie działo. Co więcej, zważywszy na treść powoływanego już wcześniej art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w sytuacji uzupełnienia przez stronę braków formalnych wniosku w wyznaczonej przez organ dacie, która została wskazana przez organ po i tak długim okresie oczekiwania strony na stosowne wezwanie, nie ma żadnej gwarancji, że organ sprawę załatwi, bowiem po upływie wyznaczonego ww. przepisem 60-dniowego terminu, który spowoduje, że postępowanie będzie trwać już co najmniej 290 dni, a więc ponad 9 miesiącach, nie jest wykluczone, że organ sięgnie po art. 36 k.p.a., aby na jego podstawie jeszcze bardziej odwlec w czasie moment załatwienia sprawy. Praktyka przyjęta przez organ sprawia zatem, że określenie momentu załatwienia sprawy staje się niemal niemożliwe i poddane wyłącznie arbitralnemu uznaniu organu. Strona w tak zakreślonych realiach traci więc wpływ na bieg dotyczącego jej postępowania administracyjnego, trwając w niepewności co do swojej sytuacji prawnej. Zdaniem sądu w składzie orzekającym, choć zastosowanie określonego w art. 112a u.c. przedłużonego do 60 dni terminu na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy uzależnione jest między innymi od tego, czy cudzoziemiec złożył w urzędzie wojewódzkim wniosek, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, to jednak nawet w świetle tej regulacji organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Dopiero bowiem od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków, rozpoczyna bieg szczególny termin wskazany w art. 112a ust. 1 u.c. Odmienna interpretacja przywołanych przepisów prawa, dopuszczająca niczym nieskrępowane decydowanie przez organ pierwszej instancji o faktycznym początku biegu terminu załatwienia sprawy poprzez brak wzywania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku i co za tym idzie, pośrednio, także o jego końcu – byłaby nie do pogodzenia z wynikającym ze wstępu do Konstytucji RP (tzw. preambuły) nakazem zapewniania działaniu instytucji publicznych rzetelności i sprawności. Podobne stwierdzenie można odnieść do praktyki długotrwałego niewzywania strony do uzupełnienia braków wniosku, a następnie dokonanie tej czynności z zastrzeżeniem odległej daty wykonania przez stronę wezwania bez gwarancji, że nawet po upływie otwartego tą drogą terminu do załatwienia sprawy, nie zostanie on później dodatkowo przedłużony. Taka interpretacja pośrednio godziłaby również w konstytucyjne prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. art. 78 Konstytucji RP), umożliwiając organowi pierwszej instancji swobodne "odsuwanie" w czasie momentu wydania przez ten organ decyzji załatwiającej sprawę, a co za tym idzie – także "odraczanie" momentu, kiedy możliwe stanie się poddanie sposobu działania tego organu kontroli instancyjnej. Tymczasem – jak trafnie zauważa się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – "Rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych, w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. [...] Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją" (por. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1, pkt III.5.4. uzasadnienia; por. też M. Piechowiak, Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. Aksjologiczne podstawy prawa, Warszawa 2020, ss. 97-99). W niniejszej sprawie oznacza to, że wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, na dzień wniesienia skargi w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 1 u.c., albowiem w wyniku wadliwego działania organu strona nie miała szans na uzupełnienie braków formalnych wniosku, a więc nie zaistniało zdarzenie, o jakim mowa w art. 112a ust. 1 pkt 2 u.c., rozpoczynające bieg wskazanego w tym przepisie wydłużonego terminu do załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że w okresie poprzedzającym wniesienie skargi organ pozostawał zatem całkowicie bezczynny i początek tej bezczynności należy datować od dnia wniesienia przez stronę wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego. Zdaniem sądu niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku kierowane jest do skarżącego kilka miesięcy po wniesieniu podania bez jasnej perspektywy jego załatwienia, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Złożenie wniosku wszczynającego postępowanie nakłada wszak na organ obowiązek jego weryfikacji i ustalenia, czy zawiera on wszystkie niezbędne dane, w szczególności takie, których obowiązek przedłożenia wynika z przepisów prawa. Weryfikacja ta powinna nastąpić niezwłocznie. Termin ten jest co prawda terminem niedookreślonym, ale nie ulega zdaniem sądu wątpliwości, że prawidłowa wykładnia tego sformułowania prowadzi do wniosku, że termin ten należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien podjąć czynności bez zbędnej zwłoki, a to z kolei oznacza, że weryfikacja wniosku powinna nastąpić bezpośrednio po jego wpływie i wówczas organ powinien wezwać wnioskodawcę do jego uzupełnienia również w takim czasie, który nie spowoduje popadania przez organ w zwłokę w załatwieniu sprawy niemożliwą do zaakceptowania z punktu widzenia standardów obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym. Po instytucjach demokratycznego państwa prawnego należy wszak oczekiwać, że będą realizować postanowienia aktów normatywnych w sposób, który nie będzie stawiać wnioskodawców w skrajnie niekorzystnym położeniu w stosunku do organów administracji, m.in. poprzez stosowanie praktyk, które w sposób rażąco nieproporcjonalny uprzywilejowują te organy kosztem gwarancji procesowych strony. Jak już wcześniej wskazano, do dnia wydania wyroku sąd nie otrzymał od organu prowadzącego sprawę informacji o wydaniu aktu kończącego postępowanie. W tej sytuacji sąd uznał, że sprawa jest nadal zawisła przed organem, a więc nie zaszła określona art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przesłanka umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze zasadnym stało się zastosowanie przez sąd art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Zważyć należy, że ww. przepis nie formułuje dla sądu żadnych wytycznych odnoszących się do sposobu wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy, a zatem jedyną przesłanką jego zastosowania jest okoliczność, aby na dzień wyrokowania sprawa nadal pozostawała zawisła przed organem administracji. Mając to na uwadze, sąd uznał, że należało zobowiązać organ do wydania stosownego rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie sądu stwierdzona w sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie, kiedy taka sytuacja zachodzi, jednak sąd podziela pogląd, zgodnie z którym prawo takiej kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości zostało również pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to cechuje w tym przypadku brak sztywnych ram wartościowania i opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2424/16, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, Lex nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi bezczynność organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu w dniu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. W kontekście powyższej sprawy dodać należy, że w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na treść art. 100c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz.U. z 2022 r., poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie ww. sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Mimo tego bowiem, że jest obywatelem Ukrainy, to jednak nie przybył na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium jego kraju pochodzenia. Skarżący, jak wynika z akt sprawy, posiada polską wizę co najmniej od dnia 27 marca 2018 r. i po raz ostatni wjechał na terytorium RP w dniu 30 stycznia 2022 r. Organ nie ma zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Zdaniem sądu, wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co nakazuje inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał. Nie chodzi jednak o twierdzenie, że w takim stanie, jak w niniejszej sprawie, nie doszło do bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania, skoro biorąc pod uwagę czas prowadzenia sprawy i brak kończącego ją rozstrzygnięcia okoliczność ta ma ewidentnie obiektywny charakter, lecz o ewentualną kwalifikację takiego naruszenia jako rażąco lub nierażąco naruszającego prawo oraz ewentualne dalsze wynikające z tego dla organu skutki w postaci zasądzenia sumy pieniężnej, czy wymierzenia organowi grzywny. Odnosząc się zatem do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, sąd wziął pod uwagę wyżej podniesione kwestie i okoliczność, że w stanie sprawy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego, dlatego w tym zakresie skargę oddalił. Nie bez znaczenia zresztą dla tej oceny był fakt, że cudzoziemiec legitymuje się ważnym paszportem biometrycznym i złożył wniosek o pobyt czasowy i pracę w terminie przewidzianym art. 105 ust. 1 u.c., wobec czego jego pobyt na terytorium RP jest legalny. Z powyższych względów, orzeczono w sprawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, oraz art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd nie uwzględnił przy tym wniosku o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, bowiem stopień skomplikowania sprawy, jak również lakoniczność skargi, która – co jest wiadome sądowi z urzędu na podstawie innych spraw wnoszonych przez tego samego pełnomocnika – opiera się na wykorzystywaniu tego samego szablonu i zmianie danych skarżących, nie dowodzą szczególnego nakładu pracy pełnomocnika, który wspomniany wniosek by uzasadniał. k.ż.