II GSK 3672/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 623/15 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od J. Z. na rzecz Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 3 lutego 2016 r. (sygn. akt IV SA/Gl 623/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) uwzględnił skargę J. Z. (dalej: skarżący), uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z [...] maja 2015 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] (dalej: Kierownik BP ARiMR) z [...] lutego 2015 r. (nr [...]) o przyznaniu skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. w pomniejszonej wysokości. Ponadto WSA zasądził od Dyrektora OR ARiMR na rzecz skarżącego 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. W dniu 15 maja 2014 r. (data stempla pocztowego) skarżący złożył do Kierownika BP ARiMR wniosek o przyznanie płatności na 2014 r. w zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO), deklarując 45 działek ewidencyjnych i położone na nich działki rolne (oznaczone stosownymi symbolami) – o łącznej powierzchni 99,68 ha. Pismem z 21 maja 2014 r. Kierownik BP ARiMR, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: kpa), wezwał skarżącego do usunięcia stwierdzonych braków formalnych, m.in. przez dostarczenie załączników graficznych dotyczących działek. W dniu 3 czerwca 2014 r. skarżący złożył korektę wniosku wraz z brakującymi załącznikami w ilości 45 sztuk. Natomiast w dniu 9 czerwca 2014 r. skarżący złożył zmianę do wniosku, w której dodał działkę rolną AJ o powierzchni 1,85 ha, zwiększając tym samym (do 101,53 ha) powierzchnię deklarowaną działek rolnych do JPO. Decyzją z [...] lutego 2015 r. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu JPO do powierzchni deklarowanej (101,53 ha) w wysokości 79 652,26 zł – z jednoczesnym pomniejszeniem o kwotę 11 803,42 zł z tytułu 13% sankcji za złożenie wniosku 13 dni roboczych po wyznaczonym terminie (tj. po 15 maja 2014 r.) oraz z pomniejszeniem o kwotę 84,26 zł z tytułu 5% sankcji za złożenie zmiany do wniosku 5 dni roboczych po terminie (tj. po 31 maja 2014 r.), a także pomniejszeniem płatności o kwotę 940,69 zł z tytułu zastosowania współczynnika korygującego. Skarżący złożył odwołanie od decyzji Kierownika BP ARiMR. Domagał się uchylenia tej decyzji w części dotyczącej pomniejszenia płatności o 13%, to jest o kwotę 11 803,42 zł. Decyzją z [...] maja 2015 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR. Wskazał w szczególności, że postępowanie administracyjne uruchamia dopiero podanie spełniające wszystkie warunki określone zarówno w kpa, jak i przepisach szczególnych. W przypadku, kiedy wniosek nie spełnia wymagań formalnych, termin doręczenia żądania organowi administracji publicznej należy liczyć od daty usunięcia braków formalnych, ponieważ wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi. Dyrektor OR ARiMR stwierdził, że w niniejszej sprawie braki zostały uzupełnione po upływie terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności, wskazanego w art. 18 ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach), zaś termin ten nie podlega przywróceniu, co wynika z art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora OR ARiMR. Zarzucił w szczególności naruszenie art. 57 § 5 pkt 2 i art. 64 § 2 kpa w związku z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1122/2009) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności po terminie, w sytuacji gdy wniosek został nadany w urzędzie pocztowym 15 maja 2014 r. W piśmie procesowym z 27 lipca 2015 r. skarżący dodał, że terminowe uzupełnienie braków konwaliduje wniosek ze skutkiem ex tunc. WSA uwzględnił skargę. Powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, WSA wskazał, że o ile nie ma odmiennej regulacji w przepisach Unii Europejskiej wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, to do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się wprost przepisy kpa. Zdaniem WSA, do takich przepisów należy m.in. art. 64 § 2 kpa. WSA za nieprawidłowe uznał stanowisko organów administracji, że data usunięcia braku formalnego wniosku o płatność decyduje o zachowaniu terminu do złożenia wniosku w rozumieniu art. 18 ust. 2 i 3 ustawy o płatnościach oraz przepisów rozporządzenia nr 1122/2009. Rozporządzenie nr 1122/2009 rozróżnia poprawki do wniosku (art. 14) oraz korekty oczywistych błędów (art. 21). WSA stwierdził przy tym, że korekty oczywistych błędów nie wpływają na zakres żądania. Zdaniem WSA, stwierdzony w niniejszej sprawie brak formalny wniosku w postaci braku załączników graficznych mieści się w dyspozycji art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, co wynika z treści wezwania z 21 maja 2014 r. do usunięcia braków formalnych wniosku. Brak formalny wniosku może być poprawiony w każdym czasie, z uwzględnieniem przepisów prawa krajowego dotyczących usuwania błędów formalnych podania. Organ może zatem wezwać do poprawy wniosku o przyznanie płatności, a wezwanie to może być dokonane w trybie art. 64 § 2 kpa. Z przepisu tego można wywieść m.in., że uzupełnienie przez stronę braku formalnego wniosku przed terminem zakreślonym przez organ prowadzi do konwalidacji czynności w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności. WSA wskazał, że wezwanie z 21 maja 2014 r. do usunięcia braków formalnych wniosku zostało doręczone skarżącemu 27 maja 2014 r., a zatem siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków upływał 4 czerwca 2014 r. Według ustaleń organów, skarżący uzupełnił braki w dniu 3 czerwca 2014 r. W tej sytuacji wniosek skarżącego należało uznać za skutecznie złożony w wymaganym terminie, a nie - jak twierdziły organy - w dniu usunięcia braku formalnego wniosku. Zdaniem WSA, organy dokonały błędnej interpretacji regulacji materialnoprawnych związanych ze składaniem poprawek do wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz instytucji uzupełniania braków formalnych podania (wniosku) w trybie art. 64 § 2 kpa. W ocenie WSA, nieuprawnione było ograniczenie przez organy terminu uzupełnienia braków formalnych terminem materialnoprawnym przewidzianym w art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, gdyż regulacja ta dotyczy innej materii. W podsumowaniu WSA stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 8, art. 61 § 3 i art. 64 § 2 kpa, które spowodowało w konsekwencji, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona (art. 7 i art. 77 § 1 kpa), jak również z naruszeniem art. 21 i art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach. Dyrektor OR ARiMR złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 64 § 2 kpa i w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009 przez niewłaściwe jego zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i uznanie, że przepisy kpa mają pierwszeństwo przed przepisami Unii Europejskiej; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1122/2009, polegające na pominięciu zastosowania tego przepisu, zgodnie z którym płatność objęta wnioskiem złożonym z opóźnieniem podlega zmniejszeniom o 1% za każdy dzień roboczy; 3) naruszenie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP przez uznanie, że w przypadku kolizji ustawy krajowej z przepisami Unii Europejskiej należy stosować ustawę krajową. W uzasadnieniu Dyrektor OR ARiMR stwierdził w szczególności, że regulacja z art. 64 § 2 kpa, ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych, nie stanowi ani odstępstwa, ani też uzupełnienia zasady wyrażonej w art. 23 ust. 1 zdanie ostatnie rozporządzenia nr 1122/2009. Zatem fakt uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem, bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 kpa pozostaje bez wpływu na zasadę niedopuszczalności wniosku lub zmniejszenia płatności w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpiło z opóźnieniem wobec ustalonego przepisami terminu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący (zastępowany przez adwokata) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa), która w niniejszej sprawie nie zachodzi. W konsekwencji zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego albo procesowego. Istota zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że Dyrektor OR ARiMR nie zgadza się ze stanowiskiem WSA, iż z art. 64 § 2 kpa wynika, że uzupełnienie w terminie wyznaczonym w wezwaniu braków wniosku złożonego przed upływem terminu do składania wniosku o płatność, o jakim mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, powoduje niemożność zmniejszenia płatności zgodnie z art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Zdaniem Dyrektora OR ARiMR, w tej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 jako mający pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego. W tym zakresie należy przyznać rację Dyrektorowi OR ARiMR. Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa unijnego w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mają pierwszeństwo przed przepisami prawa krajowego. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach stanowi bowiem, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 pojedyncze wnioski o płatności składa się w terminie ustalonym przez państwa członkowskie, lecz nie później niż 15 maja. Przepis art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 stanowi natomiast, że określone w akapicie pierwszym ustępu 1 tego artykułu skutki złożenia wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie odnoszą się również do dokumentów, umów oraz oświadczeń, które należy przedstawić właściwym organom zgodnie z art. 12 i 13, jeśli takie dokumenty, umowy lub oświadczenia stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy. Z art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika zatem, że złożenie wniosku, jak i złożenie wymienionych tam "załączników", jeżeli stanowią one o kwalifikowalności wniosku do płatności po 15 maja danego roku skutkuje pomniejszeniem płatności, a jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, to wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, określający skutki niezachowania terminu do złożenia wniosku i terminu do złożenia załączników stanowiących o kwalifikowalności do płatności, wyłącza możliwość powołania się na art. 64 § 2 kpa, który pozwala na konwalidację wniosku od dnia jego złożenia, jeżeli braki wniosku zostały usunięte w trybie określonym w tym przepisie. Stanowisko takie znajduje oparcie również w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym jeżeli to wynika z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizacją międzynarodową (a taką jest Unia Europejska wraz z jej organami), prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. Zastosowanie w tym zakresie art. 64 § 2 kpa sprawiłoby, że art. 23 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1122/2009 stałby się bezprzedmiotowy. Jeżeli bowiem przyjąć, że wniosek złożony do 15 maja, a uzupełniony po tej dacie w trybie art. 64 § 2 kpa jest wnioskiem złożonym w terminie, to wskutek zastosowania art. 64 § 2 kpa w ogóle odpada możliwość uznania wniosku na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 za złożony po terminie i w konsekwencji zmniejszenia płatności z tego powodu. Ta sankcja nie będzie mogła być również zastosowana wtedy, gdy uzupełnienie wniosku w zakresie określonym w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nastąpiło po terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 64 § 2 kpa, ponieważ wówczas, zgodnie z tym przepisem, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie wniosek o płatności został złożony, za pośrednictwem poczty, 15 maja. Na żądanie organu wnioskodawca uzupełnił wniosek 3 czerwca. Żądane uzupełnienia zostały złożone w terminie zakreślonym przez organ, ale po upływie terminu, o którym mowa w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Niemniej jednak zawarta w art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 regulacja prawna dotycząca złożenia wniosku o płatności po wyznaczonym terminie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie wyłącza całkowicie zastosowania art. 64 § 2 kpa, o czym świadczy chociażby treść art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009. Jednakże stwierdzenie, że w konkretnym przypadku art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 nie ma zastosowania, a zatem że jest dopuszczalne uzupełnienie braków wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa, wymagałoby dokładnego ustalenia, czy braki wniosku wskazane przez organ nie mieszczą się w dyspozycji art. 23 ust. 1 w związku z art. 12 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, a więc czy braki te dotyczą informacji niezbędnych do ustalenia kwalifikowalności do pomocy. Wbrew stanowisku WSA, stwierdzone w niniejszej sprawie braki wniosku (niezłożenie załączników graficznych) nie mogły zostać zakwalifikowane jako oczywiste błędy w rozumieniu art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, które mogą zostać poprawione w każdym momencie. W świetle art. 12 ust. 1 lit. d) i ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 załączniki graficzne są niezbędne dla ustalenia kwalifikowalności do pomocy i powinny zostać złożone w terminie dla złożenia samego wniosku. Natomiast uzupełnienie wniosku o te załączniki - nawet jeśli następuje na skutek terminowego zastosowania się do wezwania organu do usunięcia braków w trybie art. 64 § 2 kpa - powoduje zastosowanie zmniejszenia płatności w sposób określony w art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. Należy więc stwierdzić, że WSA naruszył przepisy prawa materialnego, dokonując wadliwej wykładni art. 23 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. WSA błędnie bowiem uznał, że przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy rolnik składający wniosek o płatności bezpośrednie przed upływem terminu wyznaczonego do składania wniosków, uzupełni ten wniosek o wymagane załączniki graficzne w wyznaczonym przez organ terminie do uzupełniania braków. Ponieważ sprawa została dostatecznie wyjaśniona w zakresie stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że możliwe jest rozpoznanie skargi. Skarga - w świetle niespornego stanu faktycznego oraz przedstawionej wyżej wykładni prawa materialnego - okazała się niezasadna, ponieważ organy administracji nie naruszyły prawa zarówno przy ustalaniu stanu faktycznego, jak i jego subsumpcji do prawidłowo odczytanych norm prawa materialnego, które miały zastosowanie w tej sprawie. Wobec tego skarga podlegała oddaleniu. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od skarżącego na rzecz Dyrektora OR ARiMR kwotę 460 zł, na którą składają się: równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA (360 zł).