II GSK 506/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1948/07 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A. S. kwotę 2057 zł (słownie: dwa tysiące pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1948/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad orzekł o przywróceniu do stanu poprzedniego pasa drogowego drogi krajowej nr [...] B. – M. – Granica Państwa w km [...] do km [...] oraz km [...] do km [...] po stronie prawej w miejscowości W. poprzez usunięcie wysypanej ziemi i gruzu z pasa drogowego, a także nałożył na A. S. karę pieniężną w kwocie 17110 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wymienionym pasie drogowym doszło do samowolnego wysypania ziemi i gruzu na skarpę drogi krajowej i podstawę nasypu na łącznej powierzchni 118 m2. Z rozmowy przeprowadzonej z właścicielem działki – A. S. wynikało, że pas drogowy został zajęty przez niego. Skarżący, mimo powiadomienia, nie wziął udziału w wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 4 czerwca 2007 r., do dnia wydania decyzji nie przedłożył żadnych wyjaśnień, ani nie przywrócił pasa drogowego do stanu poprzedniego. Wobec tego organ nałożył na skarżącego karę pieniężną. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A. S. Stwierdził, że warunkiem zastosowania art. 36 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (teks jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.; dalej zwana udp) jest łączne zaistnienie dwóch przesłanek: zajęcia pasa drogowego oraz działania konkretnego podmiotu. W przedmiotowej sprawie, co prawda doszło do zajęcia pasa drogowego, ale na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, iż naruszenia tego dokonał skarżący. Za dowód taki nie można bowiem uznać notatki służbowej z dnia 28 marca 2007 r. zawierającej informację, że na podstawie rozmów z właścicielem działki ustalono, iż podmiotem odpowiedzialnym za naruszenie jest skarżący. Ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego jest istotną dla sprawy okolicznością, a zatem z czynności tej winien być sporządzony protokół, a nie notatka służbowa. Pismo wszczynające postępowanie nie zawierało pouczenia o sposobach zminimalizowania ewentualnych niekorzystnych dla strony skutków utrzymania stanu sprzecznego z prawem. Natomiast pismo organu z dnia 14 czerwca 2007 r. informujące o przysługujących skarżącemu prawach nie zostało mu skutecznie doręczone, gdyż odebrał je ojciec skarżącego, którego nie można było uznać za domownika. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że notatka służbowa z dnia 28 marca 2007 r. została sporządzona przez pracownika organu i z udziałem właściciela działki nr [...], tj. skarżącego. Sporządzający notatkę poinformował A. S. o naruszeniu pasa drogowego i związanych z tym faktem sankcjach karnych, zaś skarżący nie zaprzeczył, że to on wysypał ziemię i gruz. Nie trzeba było wobec tego weryfikować tej informacji. W toku postępowania skarżący nie przedstawił żadnych wyjaśnień, ani informacji, nie podjął działań zmierzających do usunięcia ziemi i gruzu z zajętego niezgodnie z prawem pasa drogowego. A. S. nie skorzystał także z prawa zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, mimo że zawiadomienie w tej sprawie zostało mu skutecznie doręczone, skoro odebrał je domownik – ojciec skarżącego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. A. S. podtrzymał zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł ponadto, że notatka służbowa z dnia 28 marca 2007 r. potwierdza jedynie fakt rozmowy pracownika organu ze skarżącym. Nie odnosi się natomiast do treści rozmowy, a zatem nie można na podstawie tej notatki stwierdzić, czy skarżący potwierdził, czy też zaprzeczył naruszeniu pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 grudnia 2007 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że fakt zajęcia pasa drogowego jest bezsporny. Skoro strona nie zaprzeczyła, że w dniu 28 marca 2007 r. miała miejsce rozmowa, na okoliczność której sporządzono notatkę służbową, w czasie której ustalono, że pas drogowy został zajęty przez skarżącego, a skarżący mając świadomość, że zostało przeciwko niemu wszczęte postępowanie w związku z zajęciem pasa drogi krajowej, nie zaprzeczył, że to on wysypał gruz i ziemię w pasie drogowym, nie brał udziału w postępowaniu i nie wykazał, że postępowanie to zostało skierowane do niewłaściwej osoby, to bezzasadny jest zarzut nieustalenia przez organ podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu I instancji, organ administracji podjął wszelkie możliwe czynności dla należytego wyjaśnienia sprawy i miał podstawy do przyjęcia, że to skarżący naruszył pas drogowy. Potwierdzeniem tego, zdaniem Sądu I instancji, był fakt, że gruz i ziemia znajdowały się nie tylko w pasie drogowym, ale i na nieruchomości skarżącego przylegającej do pasa, zaś żaden właściciel nie tolerowałby bezprawnego zajęcia własnej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej cytowany jako k.p.a. Sąd uznał, że treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania wskazuje, że skarżący został prawidłowo poinformowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w toczącym się postępowaniu, w szczególności o podstawie i wysokości nałożonej kary. Organ administracji nie naruszył także, zdaniem Sądu I instancji, art. 43 k.p.a. poprzez wadliwe doręczenie zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Podpisanie odbioru pisma przez dorosłego domownika – ojca skarżącego jest jednoznaczne z przyjęciem, że osoba ta zobowiązała się doręczyć pismo adresatowi. Sąd zaznaczył, że zarówno skarżący, jak i jego ojciec zamieszkują pod tym samym adresem – W. [...], w jednym gospodarstwie rodzinnym, mimo iż w dwóch różnych budynkach. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku i złożył A. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi mimo, iż postępowanie administracyjne naruszało art. 7, art. 10 § 1, art. 67, art. 72, art. 75, art. 76 § 1, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a., a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego będącego podstawą decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. S. podał, że notatka służbowa nie mogła stanowić dowodu okoliczności mającej dla sprawy istotne znaczenie i nie mogła zastąpić właściwych dowodów, które powinny być przeprowadzone w celu ustalenia treści rozmów, na które notatka się powołuje. Notatka ta nie stanowiła również dokumentu urzędowego rodzącego domniemanie, że okoliczności w niej podane są prawdziwe, lecz stanowiła dokument prywatny, będący dowodem tego, że pracownik organu oświadczył jak w notatce. Notatka służbowa mogła jedynie stanowić asumpt dla organu do przeprowadzenia dowodów, które pozwoliłyby dojść do takich wniosków, do jakich doszedł pracownik organu podczas przeprowadzonych rozmów. Poprzez przyjęcie, że brak zaprzeczenia skarżącego odnośnie faktu wysypania gruzu na pas drogowy oraz brak przedstawienia przez skarżącego innych dowodów potwierdzających, że to skarżący zajął pas drogowy, organ administracji bezprawnie przerzucił ciężar dowodu na stronę postępowania, naruszając tym samym zasadę oficjalności zobowiązującą organ do samodzielnego ustalenia bezspornego stanu faktycznego. Doręczenie zastępcze zawiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy zostało dokonane nieprawidłowo z naruszeniem art. 43 k.p.a., bowiem pismo zostało doręczone ojcu skarżącego, który nie jest domownikiem skarżącego, a może być uznany wyłącznie za sąsiada, a ponadto na zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie było odnotowane zobowiązanie odbiorcy do oddania pisma adresatowi. Poprzez wadliwe doręczenie zawiadomienia o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy skarżącemu nie stworzono możliwości zaznajomienia się z materiałem postępowania i wypowiedzenia się, co do jego treści, co narusza art. 10 § 2 i art. 81 k.p.a. Nienależyte zebranie materiału dowodowego, fragmentaryczne jego rozpatrzenie i błędna ocena skutkowały nieprawidłowym ustaleniem, że to skarżący zajął pas drogowy, podczas gdy należało przyjąć, że zgromadzone dowody nie pozwalają ustalić, czy to skarżący wysypał gruz w pasie drogowym. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny /dalej zwany NSA/ rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz określić na czym, zdaniem kasatora, naruszenie to polegało. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na jednej tylko podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa procesowego. Kasator zarzucał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Jest oczywistością, że w sprawie dotyczącej nałożenia na konkretny podmiot obowiązku z art. 36 udp, tj. obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenia, przewidzianej w art. 40 ust. 12 udp, kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, muszą być ustalone w sposób prawidłowy i niewątpliwy dwie okoliczności: 1/ samo zajęcie pasa drogowego i jego zakres oraz 2/ podmiot, który zajął pas drogowy. Postępowanie dowodowe, prowadzone zgodnie z regułami zawartymi w k.p.a., powinno doprowadzić do ustalenia obydwu wskazanych okoliczności. Nie jest wystarczające ustalenie, że pas drogowy został zajęty bez zezwolenia oraz określenie powierzchni zajętego pasa. Organ, dla nałożenia na konkretny podmiot obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego oraz kary pieniężnej, musi ustalić podmiot, który zajął pas drogowy bez zezwolenia, a ustalenia tego musi dokonać posługując się środkami dowodowymi zawartymi w k.p.a. Zgodnie z art. 67 § 1 k.p.a. czynność postępowania mająca istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinna być utrwalona protokołem, a tylko inne czynności, (mniej istotne), z których nie sporządza się protokołu, mogą być zgodnie z art. 72 k.p.a. utrwalone w formie adnotacji podpisanej przez pracownika (notatki służbowej). Czynności postępowania dotyczące okoliczności prawotwórczych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, nie mogą być utrwalone wyłącznie przy pomocy notatki służbowej. Ustalenie podmiotu, który zajął pas drogowy jest okolicznością prawotwórczą, bowiem to z niej wynika obowiązek tego podmiotu przywrócenia pasa do stanu poprzedniego i zapłacenia kary. Notatka służbowa, podpisana przez pracownika organu, wskazująca osobę, która zajęła pas drogowy może być jedynie czynnością wstępną nadającą kierunek postępowaniu dowodowemu, ale nie może tego postępowania dowodowego zastąpić. Wskazać też należy, że brak zaprzeczenia przez stronę stanowisku organu nie oznacza przyznania okoliczności i nie zastępuje dowodu z przesłuchania strony. Zasady przyznania faktów reguluje art. 75 § 2 k.p.a. i tylko tak przyznane fakty nie muszą być przedmiotem dowodzenia. Milczenie strony, co do treści dowodu z notatki służbowej nie oznacza jej akceptacji i nie świadczy, że okoliczność przedstawiona w notatce została udowodniona albo jest niesporna. Przechodząc na grunt sprawy niniejszej NSA wskazuje, że notatka służbowa z dnia 28 marca 2007 r., z której wynika, iż "na podstawie rozmów z właścicielem działki zam. W. [...] ustalono, że pas drogowy został zajęty przez pana A. S. [...] W. [...]" stanowiła jedyny dowód, na podstawie którego organ ustalił, że to A. S. zajął pas drogowy bez zezwolenia. W świetle rozważań wyżej przeprowadzonych notatka służbowa mogła jedynie ukierunkować organ, co do zakresu postępowania dowodowego i środków dowodowych. Dysponując tą notatką, organ zobowiązany był przeprowadzić dalsze czynności dowodowe z wykorzystaniem przewidzianych przez k.p.a. środków dowodowych, a w szczególności dowodu z przesłuchania strony oraz w razie niejasności z przesłuchania ewentualnych świadków. Nie było natomiast uprawnione zaniechanie prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i czynienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie notatki służbowej pracownika organu. W tym stanie rzeczy NSA uznał za usprawiedliwiony zarzut kasacji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 67 k.p.a., art. 72 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to, polegało na akceptacji przez Sąd ustaleń faktycznych dokonanych bez przeprowadzenia postępowania dowodowego. Zasadność zarzutu procesowego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA uznał za nieusprawiedliwiony zarzut wadliwego doręczenia spowodowanego naruszeniem art. 10 § 2 k.p.a. w związku z art. 43 k.p.a. Z materiału sprawy wynika, że doręczenie powiadomienia o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zaznajomienia się z materiałami postępowania zostało doręczone prawidłowo do rąk ojca skarżącego, który zamieszkiwał pod tym samym adresem pocztowym co strona i przyjął adresowaną do syna korespondencję. W ocenie NSA, ojciec adresata zamieszkujący na wsi, w tym samym siedlisku, choć w innym budynku, który podjął się oddania pisma adresatowi, mieści się w pojęciu dorosłego domownika, któremu można doręczyć zastępczo pismo przeznaczone dla adresata, bez umieszczania powiadomienia w oddawczej skrzynce pocztowej. Przy bliskości pokrewieństwa, zamieszkiwanie przez ojca i syna w jednym siedlisku sprawia, że są oni wzajemnie dla siebie domownikami, a nie tylko sąsiadami, nawet jeżeli mieszkają w dwóch oddzielnych budynkach. Nietrafność zarzutu wadliwości doręczenia powiadomienia o zakończeniu postępowania nie wpływa na konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu zasadności zarzutu dotyczącego postępowania dowodowego. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, uwzględniając uwagi powyższe, Sąd I instancji oceni w sposób właściwy prowadzone przez organ postępowanie dowodowe i poczynione w jego wyniku ustalenia. Sąd będzie miał na względzie, że zgodnie z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów, a milczenie strony nie zwalnia organu z udowodnienia okoliczności mających znaczenie prawotwórcze. Zważywszy powyższe NSA działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądził kwotę 2057,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Na sumę tę składa się kwota 257,00 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) i w związku z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zmianami) kwota 1800,00 zł tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata, który prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem I instancji, sporządził i wniósł skargę kasacyjną, oraz brał udział w rozprawie przed NSA.