I OSK 21/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 524/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązania do ich zwrotu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27 września 2018 r., III SA/Gd 524/18, oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie uznania wypłaconych z funduszu alimentacyjnego świadczeń za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązania do ich zwrotu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o przeprowadzenie rozprawy. Skarżąca kasacyjnie wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył art. 7a § 1 oraz art. 7b k.p.a. przez brak współdziałania organu I i II instancji oraz rozstrzygnięcie wątpliwości prawnej co do treści przepisu art. 30 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952; dalej: u.ś.r.); - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie całości zebranego w sprawie materiału i danie wiary tylko i wyłącznie zeznaniom jednego świadka, tj. P. K.; - art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji naruszył przepis art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie wnioskowanych przez jedyną stronę postępowania dowodów, tj. przesłuchania świadka i przeprowadzenie dowodu z akt sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji bezzasadnie nie uznał argumentu, że treść decyzji organu II instancji, w żaden sposób nie odpowiada treści przepisu art. 15 k.p.a. z uwagi na fakt, iż organ w ogóle nie rozpatrzył wniosków skarżącej zawartych w odwołaniu, szczególnie dotyczących postępowania dowodowego. Co więcej, mylnie podano w sentencji decyzji jakoby zaskarżoną decyzję wydał Inspektor G. Centrum Świadczeń, skoro organem uprawnionym do wydawania decyzji jest Prezydent Miasta G. Wbrew przepisom art. 7a § 1 i art. 7b k.p.a., Kolegium nie wystąpiło do organu I instancji chociażby o akta sprawy, o które wnosiła w odwołaniu skarżąca. Pomimo prawie trzymiesięcznego okresu pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji ([...] lutego 2018 r.) a zaskarżoną decyzją ([...] maja 2018 r.) Kolegium nie wezwało do złożenia wyjaśnień najważniejszego świadka, tj. H. K., która rzekomo miała przekazywać pieniądze od dłużnika alimentacyjnego. W ocenie skarżącej kasacyjnie jest to istotne, gdyż decyzja organu I i II instancji jest oparta tylko i wyłącznie na dwóch dokumentach – piśmie z 27 lipca 2017 r. i z 19 stycznia 2018 r. Organ nawet nie zweryfikował tego pisma ani nie wezwał dłużnika do złożenia zeznań jako świadka. Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ naruszył art. 136 § 2 i § 3 k.p.a., gdyż pomimo wniosku jedynej strony postępowania o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka oraz z akt sprawy administracyjnej tych dowodów nie przeprowadził. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że postępowanie przed Kolegium trwało ponad dwa i pół miesiąca, a więc było wystarczająco dużo czasu, aby otrzymać akta z organu I instancji i wezwać świadka do złożenia zeznań. Oba wnioskowane dowody miały na celu wykazanie, że twierdzenia przedstawione w piśmie z 19 stycznia 2018 r. są bezpodstawne. Jedyną stroną niniejszego postępowania jest skarżąca, a skoro ona złożyła wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji to organ to postępowanie musiał przeprowadzić. Inaczej rzecz się ma gdy jest więcej stron postępowania – wtedy organ musi przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jeżeli zgodzą się na to pozostałe strony postępowania a może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające jeżeli pozostałe strony się nie zgodzą (art. 136 § 3 k.p.a.). Z czym zgodził się Sąd I instancji, jednakże w ogóle nie rozpoznał konsekwencji naruszenia przez organ II instancji to, że organ II instancji w ogóle nie rozpatrzył zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 10 k.p.a., a brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania przez organ I instancji (art. 10 k.p.a.) stanowił podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż wcześniej strona nie miała możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych – dopiero po otrzymaniu decyzji organu I instancji. Wbrew obowiązkowi wynikającego z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. organ I instancji nie przesłuchał dłużnika alimentacyjnego (oparł się jedynie na jego piśmie) i nie przesłuchał H. K., która miała jakoby przekazywać środki pieniężne. Postanowieniem z 7 lutego 2019 r., I OSK 21/19, Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zarządzeniem z 5 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, poinformował strony postępowania, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm., dalej: uCOVID-19) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W razie wyrażenia zgody, poinformowano o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku braku zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zwrócono się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Poinformowano także, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna, że rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W odpowiedzi Kolegium wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Skarga kasacyjna została oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania łączy się z wykazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia pozbawione takiego potencjalnego wpływu nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej. Taka konstrukcja normatywna ma swoje uzasadnienie m. in. w zasadzie szybkości postępowania. Przewlekłość postępowania w sprawie obejmuje bowiem również przypadki, gdy podejmowane przez organy czynności pozbawione były istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Bez wykazania na etapie postępowania sądowego, że pominięte czynności mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie, nie jest dopuszczalne uchylanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć – ponowne prowadzenie postępowania ze względu na uchybienie pozbawione znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy byłoby czynnikiem przyczyniającym się do oceny całej procedury jako prowadzonej w sposób przewlekły. Nie są uzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7a § 1 i 7b k.p.a. Przepis art. 7a § 1 k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania, akta sprawy nie potwierdzają, aby zaistniały wątpliwości co do treści art. 30 ust. 2 u.ś.r. Potwierdza to fakt, że temu zarzutowi skargi kasacyjnej nie towarzyszą żadne zarzuty błędnej wykładni tego przepisu czy jego niewłaściwego zastosowania, co powinno być logiczną konsekwencją sporu o treść normy prawnej. Zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego nie można też kwestionować ustaleń faktycznych w sprawie. Natomiast zarzut naruszenia art. 7b k.p.a. nie został uzasadniony i w tego względu nie poddaje się merytorycznemu rozpoznaniu. Z okoliczności sprawy nie wynika, aby miało w niej miejsce współdziałanie różnych organów w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, także w skardze kasacyjnej nie wskazano na konieczność takiego współdziałania. Mogłoby ono być wymagane w sytuacji, gdyby materiały istotne dla sprawy znajdowały się w gestii innego organu. Natomiast rozstrzyganie "wątpliwości prawnej co do treści przepisu art. 30 ust. 2 u. ś. r.", jak to ujęto w skardze kasacyjnej, nie jest objęte regulacją art. 7b k.p.a., współdziałanie dotyczy różnych organów w ustalaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, które w zakresie swoich kompetencji dysponują stosownymi danymi na temat okoliczności faktycznych i prawnych. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. Nie jest adekwatne do zebranych w sprawie dowodów twierdzenie, że organy swoje decyzje oparły wyłącznie na dwóch pismach pochodzących od ojca dziecka. Duże znaczenie miały w sprawie dowody z dokumentów: dowodów przekazów pieniężnych, a także pisma skarżącej skierowanego do komornika sądowego. Należy również zwrócić uwagę, że w toku postępowania skarżąca tym dowodom, w szczególności otrzymywanym wpłatom nie zaprzeczyła, faktowi otrzymania alimentów za przedmiotowy okres nie zaprzeczono też w skardze kasacyjnej. Nadto, w skardze kasacyjnej nie wskazano, jaki istotny wpływ na rozstrzygnięcie mogły wywrzeć zeznania babci dzieci dokonującej wpłat. Na obecnym etapie postępowania, jak na wstępie wyjaśniono, konieczne jest wskazanie w oparciu o jakie materiały skarżąca kasacyjnie twierdzi, że zeznania osoby dokonującej wpłat mogłyby podważyć fakt ich dokonania na poczet alimentów. Brak takich argumentów pozbawia zarzuty skuteczności. Pozbawione podstaw są zarzuty naruszenia art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Należy wszak zauważyć, że w niniejszej sprawie organ II instancji nie stwierdził wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, nie stwierdził też aby w sprawie istniały okoliczności wymagające wyjaśnienia, co zasadniczo daje podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., natomiast okoliczności przewidziane w art. 136 § 2 k.p.a. umożliwiają podjęcie czynności wyjaśniających na poziomie organu odwoławczego, przy ewentualnej współpracy z organem I instancji. Brak stwierdzenia wydania decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania stanowi o braku podstaw do stosowania art. 136 § 2 k.p.a., przepis ten nie mógł zostać wobec powyższego naruszony. Natomiast przepis art. 136 § 3 k.p.a. dotyczy wniosku dowodowego dotyczącego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Przepis ten mógłby zostać zatem naruszony, gdyby – w sytuacji braków postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji – organ odwoławczy zignorował wniosek strony o przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie i zastosował rozwiązanie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Taka sytuacja nie miała miejsca, organ odwoławczy nie przekazał sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Oba objęte zarzutami przepisy k.p.a. mają na celu ograniczenie stosowania przez organy odwoławcze mechanizmu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. i za ich pomocą nie można dyskwalifikować ustaleń faktycznych w sprawie. W tych okolicznościach, nie mając podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę, czym nie naruszył art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.