VII SA/Wa 928/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę UZASADNIENIE VII SA/Wa 928/18 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...], stwierdził nieważność na wniosek J. C., decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2001 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. J., H. W. i M. W., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem, na działkach nr ewid. [...]., położonych we wsi [...], gmina [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r., Nr [...], na rzecz K. D. i Ł. D.). U podstaw powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego legło stwierdzenie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001 r., Nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z uwagi na okoliczność braku decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., Nr [...], odwołanie wniósł Ł. D. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r., Nr [...], wskazując, że w analizowanym przypadku rażąco naruszony został art. 28 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1261/15, uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa - art. 7, 11 i 107 § 3 k.p.a. "Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się kopia dziennika budowy, z którego wynika, że budowę rozpoczęto w dniu [...] marca 2002 r. a więc już po wydaniu pozwolenia. Organ nie odniósł się do tej okoliczności, a przecież unieważniając udzielone pozwolenie podważył dokonane w nim wpisy. Ponadto, skarżący w toku postępowania administracyjnego (pismo z dnia 10 kwietnia 2014 r.) podnosił, że pozwolenie na budowę dotyczyło rozbudowy istniejącego budynku murowanego, również w tytule opisu technicznego do projektu wskazano określenie "rozbudowa". Po ponownym rozpatrzeniu wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] lutego 2018r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - uchylił zaskarżoną decyzje Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z [...] lipca 2001 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oceniając przedmiotowe pozwolenie na budowę , organ wskazał, że z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2001 r., wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego o wym. 16,15 m x 10,38 m (projekt budowlany, rzut parteru, rys. nr 4) z garażem, na działkach o nr ew. [...], położonych we wsi [...]. Jednakże analiza posiadanej dokumentacji prowadzi jednoznacznie do stwierdzenia, że inwestorzy zrealizowali przedmiotowa inwestycję, zanim uzyskali stosowne pozwolenie na budowę. Ze znajdującego się w aktach sprawy planu realizacyjnego zagospodarowania działki o nr ew. [...], stanowiącego załącznik do decyzji Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] marca 1992 r., Nr [...], zezwalającej na budowę budynku letniskowego typu "BRDA", na działce nr ewid. [...], położonej we wsi [...], wynika, że na dzień 26 marca 1992 r., we wschodnio - południowej części działki ewid. [...], 1 metr od granicy z działką nr ewid. [...], znajdował się już budynek o wym. 5,60 m x 3,55 m przeznaczony do likwidacji. W opisie technicznym do projektu budowlanego projektant wskazuje, ze przedmiotowa inwestycja obejmuje rozbudowę budynku położonego na działkach nr ewid. [...], Także z załączonej przez inwestorów do wniosku z 15 czerwca 2001 r. o wydanie pozwolenia na budowę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]. z [...]maja 2001 r., znak: [...]., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej m. in. na rozbudowie budynku i adaptacji do wymogów budynku mieszkalnego na działkach o nr ew. [...], położonych we wsi [...], wynikałoby, że sporna inwestycja obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego. Ze znajdującej się w projekcie budowlanym mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, na której widnieje adnotacja powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, œświadcząca, że jest to kopia mapy jednostkowej przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 lutego 2001 r. wynika jednoznacznie, że już w dniu 5 lutego 2001 r. - a więc przed dniem wydania weryfikowanego w niniejszym postępowaniu nieważnościowym pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2001 r. - na terenie działek o nr ew. [...], położonych we wsi [...], znajdował się oprócz budynku letniskowego typu "BRDA" (położonego w północno - wschodniej części działki o nr ew. [...]), budynek mieszkalny, 2-kondygnacyjny, o wymiarach około 15,50 m x 10,00 m - Dodatkowo przy piśmie z 10 listopada 2017 r. skarżący nadesłał kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych stanowiącej załącznik do opinii nr [...]z [...] lutego 2001 r. uzgodnienia dokumentacji projektowej przyłącza wodociągowego na działkach o nr ew. [...], na której widnieje adnotacja powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, œświadcząca, że jest to kopia mapy jednostkowej przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 lutego 2001 r. Powyższe potwierdza, że w dniu 5 lutego 2001 r. na terenie działek o nr ew. [...], położonych we wsi [...], znajdował się oprócz budynku letniskowego typu "BRDA" (położonego w północno - wschodniej części działki o nr ew. [...]), budynek mieszkalny, 2-kondygnacyjny, o wymiarach około 15,50 m x 10,00 m. Biorąc pod uwagę, że ww. mapa sytuacyjno-wysokościowa dla celów projektowych stanowi w istocie projekt zagospodarowania terenu i znajduje się w aktach organu stopnia podstawowego, który to organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest - zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, organ odwoławczy przyjął, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] w chwili wydania weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z [...] lipca 2001 r., Nr [...], posiadał wiedzę, iż na działkach inwestycyjnych o nr ew[...], zrealizowane były już roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem. Powyższą okoliczność potwierdza operat geodezyjny z [...] stycznia 2001 r., nr [...], dokumentujący zmiany na działkach o nr ew. [...] położonych we wsi [...] (przesłany przy piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z 7 stycznia 2015 r.,). Z powyższego operatu jednoznacznie wynika, że na terenie działek o nr ew. [...] już w dniu 26 stycznia 2001 r., istniał budynek mieszkalny, 2-kondygnacyjny, o wymiarach około 15,73 m x 10,10 m. Stanowiska tego, zdaniem organu, nie zmienia okoliczność, iż z dziennika budowy wydanego dla spornego przedsięwzięcia wynika, że budowę rozpoczęto w dniu [...] marca 2002 r. a więc już po wydaniu pozwolenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego większą moc dowodowa przypisał przywołanej wyżej mapie sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 lutego 2001 r. oraz operatowi geodezyjnemu sporządzonemu w dniu 26 stycznia 2001 r., z których jednoczenia wynika, że na terenie działek o nr ew. [...] już co najmniej w dniu 26 stycznia 2001 r, istniał budynek mieszkalny, 2-kondygnacyjny, o wymiarach około 15,73 m x 10,10 m, niż wpisowi kierownika budowy w przywołanym dzienniku budowy. Odnosząc się do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SAlWa 1261/5, że bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, czy przedmiotowa samowola budowlana powstała w wyniku rozbudowy budynku o wymiarach 5,60 m x 3,55 m, położonego na działce o nr ew. [...], czy też budowy budynku mieszkalnego, 2-kondygnacyjnego, o wymiarach ok. 15,73 m x 10,10 m po uprzedniej rozbiórce ww. budynku o wymiarach 5,60 m x 3,55 m. Organ podkreślił , że w sytuacji rozbudowy istniejącego budynku w projekcie budowlanym winna znajdować się inwentaryzacja, której brak jest w aktach przedmiotowej sprawy. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy uznał, że doszło do naruszenia przez organ stopnia podstawowego, przy wydawaniu weryfikowanej decyzji z dnia [...] lipca 2001r., Nr [...], wymagań ustanowionych w przepisie art. 28 Prawa budowlanego. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądowo-administracyjne organ wyjaśnił, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Oceniając skutki społeczno-gospodarcze stwierdzonego naruszenia organ zwrócił uwagę, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P46113 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Organ wskazał, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie został złożony w 2013 r., i jak wynika z jego treści "wnioskodawczyni, która jest właścicielką działki sąsiedniej o numerze ewidencyjnym [...], wystąpiła w dniu 28 listopada 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o dokonanie kontroli obiektów usytuowanych na działkach o numerach o numerze [...] w zakresie zgodności z przepisami prawa". Sporna inwestycja nie była zatem kwestionowana przez okres co najmniej 10 lat, zaśœ od wydania pozwolenia na budowę minęło ponad 16 lat. W tych okolicznościach- tj. w sytuacji, gdy wnioskodawczyni nie kwestionowała spornej inwestycji przez co najmniej 10 lat, zaœ od dnia wydania tej decyzji upłynęło ponad 16 lat - w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzone wyżej naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. C., domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając organowi naruszenie: -art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przytoczenie w motywach innych powodów opartych na odmiennej przesłance materialnoprawnej, co pozbawiło skarżącą prawa do dwuinstancyjności postępowania, - art. 7 kpa, 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa polegającym na braku wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia materiału dowodowego co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, -art. 7, 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia decyzji, nielogicznego i wewnętrznie niespójnego. - art. 28 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie w skutek wadliwego przyjęcia, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę po zrealizowaniu inwestycji nie stanowi rażącego naruszenia prawa i doprowadzenie do sytuacji w której wydanie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę legalizuje samowolę budowlaną; -art. 32 ust 4 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę , pomimo braku ważnej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu , nie stanowi rażącego naruszenia prawa; -art. 158 § 2 kpa poprzez wadliwą wykładnie i zastosowanie ; -art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 156 §2 poprzez wadliwe uznanie ,że upływ terminu 10 lat od wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności; Art. 153 ppsa poprzez niedostosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA W warszawie z dnia 5 maja 2016r. sygn.akt VII SA/Wa 1261/15. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2019r. wywołała negatywne skutki dla nieruchomości skarżącej uniemożliwiając podział jej działki i wybudowanie dwóch budynków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] i odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2001 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. J., H. W.cz i M. W., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z garażem, na działkach nr ewid. [...], położonych we wsi [...], gmina [...] (przeniesionej decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2007 r., Nr [...], na rzecz K. D. i Ł. D.). Na wstępie należy zauważyć, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2001r. była już przedmiotem kontroli tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 5 maja 2016r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 1261/15, uchylił decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015r. utrzymująca w mocy decyzje Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...], którą stwierdzono nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2001 r., Nr [...]. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ponieważ ocena ta i wskazania, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., formułowane są w uzasadnieniu wyroku, moc wiążącą ma nie tylko samo rozstrzygnięcie ale i uzasadnienie. W konsekwencji, przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć zarówno samej wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią natomiast z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie administracyjne. Dodać należy, iż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2016r. Sąd wskazał, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2015r. zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. , zaś organ winien ponownie merytorycznie rozpatrzyć sprawę, co oznacza, iż ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie okoliczności i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, winien odnieść się do podnoszonych argumentów strony odwołującej się, ale także wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omyłkowo przywołuje się sygn. akt VII SA/Wa 2926/15, bowiem wyrok na który powołuje się organ zapadł w , jak to zostało wyżej wyjaśnione , w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 1261/15. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że decyzją Nr [...]z dnia [...] lipca 2001r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem na ternie działek nr [...] położonych we wsi [...] gm. [...] . Przy czym zatwierdzony projekt budowlany określa inwestycję jako "rozbudowę budynku mieszkalnego". Również decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2001r. ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla " rozbudowy i adaptacji do wymogów budynku mieszkalnego" budynku. Dostrzegając te poważne nieścisłości nie można jednak, w ocenie Sądu, zasadnie postawić tezy, że pozwolenie na budowę zostało wydane w warunkach braku, wymaganej art. 34 ust 1 Prawa budowlanego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd podziela natomiast ustalenia i rozważania organu odwoławczego o naruszeniu art. 28 ust 1 Prawa budowlanego, przy wydawaniu decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2001r. Słusznie organ podnosi, że ze znajdującej się w projekcie budowlanym mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych, na której widnieje adnotacja powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej o przyjęciu do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 5 lutego 2001 r. wynika jednoznacznie, że już w dniu 5 lutego 2001 r. - a więc przed dniem wydania pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2001 r. - na terenie działek o nr ew. [...], położonych we wsi [...], znajdował się oprócz budynku letniskowego typu "BRDA" (położonego w północno - wschodniej części działki o nr ew. [...]), budynek mieszkalny, 2-kondygnacyjny, o wymiarach około 15,50 m x 10,00 m. Nadto z zestawienia operatu geodezyjnego z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2001 r., Nr [...], jednoznacznie wynika, że inwestycja, która miała być zrealizowana na mocy ww. decyzji, jest tożsama z budynkiem mieszkalnym, który znajdował się na działkach inwestycyjnych przed dniem wydania weryfikowanego pozwolenia na budowę. Z tych względów nie można uznać, iż w ramach przedmiotowej inwestycji rozbudowano budynek o wymiarach 5,60 m x 3,55 m, położony na działce nr ewid. [...], gdyż w dacie wydania spornego pozwolenia na budowę na działkach inwestycyjnych nr ew. [...] i nr ew. [...], istniał już budynek mieszkalny w kształcie odpowiadającym budynkowi mieszkalnemu, który miał zostać zrealizowany na mocy spornego pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że na aprobatę zasługuje stanowisko organu o realizacji obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a wiec naruszeniu art. 28 Prawa budowlanego. Odnosząc się do prawidłowo dokonanej przez GINB oceny stwierdzonego w sprawie naruszenia prawa, zważyć też trzeba, iż nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Tak też przyjął NSA w wyroku z 20 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2090/10, stwierdzając, że "Przy badaniu przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w pierwszej kolejności ustaleniu podlega stan prawny obowiązujący w momencie wydania kwestionowanej decyzji i stan faktyczny wówczas istniejący. Natomiast w razie stwierdzenia naruszenia normatywnego wzorca działania należy oceniać charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy, w tym skutków, które decyzja wywołała. Konsekwencją takiego rozumienia rażącego naruszenia prawa jest więc konieczność uwzględnienia nie tylko stanu faktycznego z momentu wydania decyzji w trybie zwykłym, ale też aktualnego w czasie orzekania przez organ nadzorczy." Sąd zauważa jednocześnie, że powyższa ocena i kwalifikacja naruszenia, prawidłowo uwzględnia fakt, że wyrokiem z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wskazanego wyroku podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i od zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazał on, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja administracyjna korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z zaprezentowanym w nim stanowiskiem, ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok ten nie spowodował więc zmiany normatywnej, ale wskazał na konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Jednakże ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, winien być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Wskazany wyrok TK, rzutuje bowiem -zdaniem Sądu- na sposób dokonywania interpretacji art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W takim też zakresie wskazany wyrok winien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym bardziej, jeśli zważy się, że przedmiotem badania w tej sprawie jest decyzja z [...] lipca 2001 r., na mocy której przez kilkanaście lat inwestycja funkcjonuje– a strona skarżąca nie przywołała okoliczności świadczących o uciążliwościach z tym związanych, czy nieprawidłowościach – nie do zaakceptowania. Na marginesie należy także podnieść, że jak wynika z mapy sytuacyjno-wysokościowej dla celów projektowych , działka skarżącej nr ew. [...] , stanowiła niezabudowaną działkę rolną , co decyduje o braku możliwości zastosowania przepisów rozp. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w kontekście oceny usytuowania spornego budynku względem granic działki, bowiem przepisy te odnoszą się jedynie do posadowienia obiektu w stosunku do działki budowlanej. Nietrafnym jest zarzut skargi naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przytoczenie w motywach innych powodów opartych na odmiennej przesłance materialnoprawnej niż uczynił to Wojewoda w swojej decyzji z [...] lutego 2014r., bowiem kwestia naruszenia art. 28 Prawa budowlanego legła u podstaw decyzji GINB z [...] kwietnia 2015r. i była przedmiotem kontroli Sądu w wyroku 5 maja 2016r. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że organ odwoławczy jest organem meriti i jego obowiązkiem jest merytoryczne rozpoznanie sprawy od początku a nie jedynie odniesienie się do decyzji organu I instancji oraz zarzutów odwołania. Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] lutego 2018r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2001r, prawa nie narusza i została wydana z poszanowaniem art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r., poz. 1302), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.