II GSK 890/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 820/09 w sprawie ze skargi R. A. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądzą od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz R. A. K. 1301 (tysiąc trzysta jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Objętym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. Andrzeja K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd przyjął następujący stan sprawy. Warmińsko - Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, stosownie do ustaleń z przeprowadzonej kontroli, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. - dalej utd.) oraz nałożył na przedsiębiorcę R. A. K. karę pieniężną w kwocie 30.000,00 złotych za stwierdzone podczas kontroli i wyszczególnione w uzasadnieniu decyzji naruszenia: - nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, łączna kara - 35500 zł, - nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, przechowywanych w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, łączna kara - 6000 zł, - okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę, łączna kara - 3000 zł, - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, łączna kara - 12800 zł, - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, łączna kara - 300 zł, - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, łączna kara - 8700 zł, - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przy wykonywaniu przewozu drogowego, łączna kara - 11150 zł, - okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów: imienia i nazwiska kierowcy, łączna kara - 50 zł, - używanie tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość, łączna kara - 1000 zł, - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień, łączna kara - 1000 zł, - nieprawidłowego działaniu urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo, łączna kara - 1000 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 9 lutego 2009 r. na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa. oraz art. 92 ust. 1 utd. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie odnoszącym się do części stwierdzonych naruszeń, ( nieudostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych wczytanych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy, przechowywanych w przedsiębiorstwie, używania tej samej wykresówki przez kilku kierowców, z wyjątkiem przypadku, gdy konstrukcja tachografu przewiduje taką możliwość, nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego: wykresówka zapisywana była za długo, nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - za każdy dzień, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego ), uchylając jednocześnie tę decyzję w części dotyczącej pozostałej części naruszeń ( skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, przekroczenia maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, przy wykonywaniu przewozu drogowego, skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera przepisowych wpisów imienia i nazwiska kierowcy, okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy ). W wyniku złożonej przez R. K. skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., nie wdając się w ocenę merytoryczną zaskarżonej decyzji, uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) z uwagi na naruszenie przez organ art. 138 § 1 i § 2 Kpa. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA stwierdził, że organ nałożył na skarżącego karę pieniężną za szereg naruszeń określonych w art. 92 ust.1 utd., a w takim wypadku organ nakładający karę prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej załatwianej wydaniem jednej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, na którą składać się będą kary za poszczególne, stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia. Następnie WSA wskazał na wynikający z art. 15 Kpa. obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i podkreślił, iż rodzaje rozstrzygnięć zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, iż organ odwoławczy, który w jednej sprawie uchylił decyzję organu I instancji co do niektórych kar i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia, utrzymując w pozostałym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy, rozstrzygnął jedną sprawę na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. oraz na podstawie § 2 tego samego artykułu. Działanie takie, w ocenie Sądu, nie znajdowało swojej podstawy procesowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, 12 § 1, 104 oraz 138 § 1 i § 2 Kpa., a także art. 136 i art. 15 Kpa. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że wydając decyzję w II instancji, organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcie nieprzewidziane w art. 138 Kpa., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach (dwóch sprawach) i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 Kpa., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, że węzłowym punktem charakterystyki każdego postępowania jest określenie "sprawy", która stanowi jego przedmiot. Argumentował, iż przedmiot postępowania administracyjnego, który stanowią kary pieniężne określone w załączniku do u.t.d. nakładane za poszczególne rodzaje naruszeń, o których mowa w art. 92 u.t.d., oznacza, iż organ może rozstrzygać kolejno, co do istoty o kilku dających się wyodrębnić elementach (grupach naruszeń, pojedynczych naruszeniach). Każde z rozstrzygnięć przybiera formę procesową jednej, a nie wielu decyzji administracyjnych. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw nie może być uznany za sprzeczny z art. 138 Kpa. Postępowanie odwoławcze jest kontynuacją postępowania pierwszoinstancyjnego, w którym łącznie rozpatrywanych jest więcej niż jedna sprawa i które znajdują rozstrzygnięcie w jednej decyzji administracyjnej. Każda odrębna rodzajowo grupa naruszeń lub pojedyncze naruszenie stanowią oddzielną (osobną) sprawę, z tym że objętą jedną (tą samą) decyzją administracyjną. Nałożenie kary za odrębne rodzajowo naruszenie stanowi jedną sprawę administracyjną. Jeżeli decyzja zawiera rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów, to rozstrzyga wiele spraw (tyle ile odrębnych rodzajowo naruszeń). Okoliczność, że suma kar z uwagi na treść art. 92 ust. 2 u.t.d. nie może przekroczyć przy kontroli drogowej 15.000 zł (30.000 zł przy kontroli w przedsiębiorstwie) nie zmienia powyższej oceny, gdyż wynikająca z powołanych uregulowań bariera dotyczy kontroli, a nie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i jako taka podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok, którym Sąd I instancji, uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego poprzez oparcie rozstrzygnięcia w jednej sprawie administracyjnej na art. 138 § 1 i § 2 Kpa. naruszył te przepisy, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, argumentując iż w kontrolowanej przez WSA sprawie, ze względu na liczbę stwierdzonych naruszeń, rozstrzygane było jedną decyzją kilka spraw administracyjnych, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w powiązaniu ze wskazanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 1 i § 2 tej ustawy. Istota problemu zatem sprowadza się do tego, czy organ odwoławczy, mając do rozpatrzenia sprawę o nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 utd. kary pieniężnej, mógł uchylić decyzję organu I instancji w części dotyczącej określonej liczby naruszeń i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz utrzymać w mocy decyzję w części odnoszącej się do innych naruszeń prawa. Rozstrzygnięcie tego problemu wymaga wyjaśnienia, czy postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 2 u.t.d. za więcej niż jedno naruszenie, jest postępowaniem rozstrzygającym jedną, czy też kilka spraw, w zależności od liczby stwierdzonych naruszeń. Analizując treść art. 92 ust. 1 utd. stwierdzić należy, że wypełnienie dyspozycji tego przepisu następuje w przypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków wynikających z wymienionych we wskazanym przepisie ustaw. Przeprowadzona wobec przedsiębiorcy przez upoważnione do tego organy kontrola drogowa może wykazać jedno, a może też wykazać kilka naruszeń obowiązujących przepisów. Każde z takich naruszeń podlega karze pieniężnej, a redakcja przepisu art. 92 ust. 2 ( suma kar pieniężnych ) oraz art. 92 ust. 4 ( wysokość kar pieniężnych ) wskazywać by mogła na ewentualną mnogość spraw administracyjnych, które mogą powstać w związku ze stwierdzeniem więcej, niż jednego naruszenia. Należy jednak równocześnie zauważyć, iż pozostałe przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią o jednej, nałożonej w wyniku kontroli karze pieniężnej. Dotyczy to prawa uprawnionych do kontroli do nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej ( art. 93 ust. 1 utd. ), prawa ukaranego przedsiębiorcy do złożenia odwołania od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej ( art. 93 ust. 5 utd. ), obowiązku uiszczenia kary pieniężnej ( art. 94 ust. 2, 2a, 3, 4 i 5 utd. ). Wreszcie istotną rolę w ocenie, czy w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za kilka naruszeń mamy do czynienia z jedną czy z wieloma sprawami administracyjnymi - w zależności od liczby naruszeń i przypisanych im kar pieniężnych - odgrywa przepis art. 92 ust. 2 utd. ograniczający sumę kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli do określonej kwoty – innej dla kontroli drogowej ( 15.000zł ) i innej dla kontroli przedsiębiorstwa ( 30.000zł. ). Zgodnie z dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, w przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych w związku ze stwierdzeniem podczas jednej kontroli drogowej kilku naruszeń obowiązujących i wskazanych w art. 92 ust. 1 utd. przepisów, organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Przedmiotem sprawy są więc wyniki jednej kontroli drogowej i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia, co wynika właśnie z regulacji zawartej w art. 92 ust. 2 utd., odwołującej się do jednej kontroli i sumy kar, nie zaś do poszczególnych naruszeń. W konsekwencji stwierdzić należy, że jeśli decyzja organu I instancji nakładająca na podstawie art. 92 utd. na skarżącego karę pieniężną za naruszenie określonych ustawą obowiązków, załatwiała co do istoty jedną sprawę administracyjną, to Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją wydaną w wyniku odwołania nie mógł na podstawie art. 138 § 2 Kpa. uchylić decyzji organu I instancji w części i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, natomiast w pozostałej części utrzymać decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Wydanie takiej decyzji nie było możliwe, ponieważ przepis art. 138 Kpa. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo warto zauważyć, iż charakter decyzji o nałożeniu na przedsiębiorcę kary pieniężnej jako decyzji załatwiającej jedną sprawę administracyjną wynika w poddanej kontroli sądowej sprawie z samej redakcji decyzji organu I instancji, którą nałożono jedną karę pieniężną w określonej, jednej wysokości, pozostawiając uzasadnieniu wyszczególnienie naruszeń składających się na wymierzoną karę. Takie, niepodzielne sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia przesądzające, iż mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, nie pozwala na zastosowanie jednocześnie rozstrzygnięcia na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 Kpa. Reasumując, w świetle art. 138 Kpa. Główny Inspektor Transportu Drogowego mógł jedynie uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, jeżeli jego zdaniem, wydanie decyzji wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozstrzygnięcie podjęte przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w rozpoznawanej sprawie było więc niedopuszczalne, co przesądza o prawidłowości uchylenia zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 Kpa. oraz art. 136 i art. 15 Kpa. należało uznać za nieusprawiedliwiony. Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. (Dz. U. z dnia 3 października 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.) i art. 205 § 1 p.p.s.a.