I OSK 2385/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S., A. L., A. L., B. R., D. G., H. W., H. C., I. M., J. G., J. W., J. P., K. N., P. N., K. S., L. R., L. L., L. D.-K., M. L., M. S., S. R., T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3362/14 w sprawie ze skargi A. S., A. L., A. L., B. R., D. G., H. W., H. C., I. M., J. G., J. W. J. P., K. N., P. N., K. S., L. R., L. L., L. D.-K., M. L., M. S., S. R., T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3362/14, oddalił skargę A. S., A. L., A. L., B. R., D. G., H. W., H. C., I. M., J. G., J. W., J. P., K. N., K. S., L. R., L. L., L. D.-K., M. L., M. S., P. N., S. R., T. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w Warszawie w dzielnicy M. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] z obrębu [...] o obszarze 8888 m2, będąca przedwojenną własnością R. M., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 50, poz. 279). Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. orzeczono o przyznaniu i wypłacie odszkodowania (na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99) za wyżej opisaną nieruchomość. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1987 r wystąpili spadkobiercy R. M., reprezentowani przez adw. A. H. Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1987 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1987 r. Minister nie kwestionując zasadności rozstrzygnięcia Wojewody co do meritum sprawy stanął na stanowisku, że Wojewoda skierował zaskarżoną decyzję do użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości niebędącego stroną niniejszego postępowania nadzorczego, co stanowi o wadliwości decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 210/13, uchylił w/w decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że błędne doręczenie decyzji podmiotowi, który nie jest stroną postępowania nieważnościowego, nie stanowi o skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Ponadto, Sąd wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do zarzutów odwołania i nie rozważył, czy nieobecność jednej ze stron postępowania, tj. H. W. na rozprawie administracyjnej poprzedzającej wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ nie rozważył również, czy nieobecność na rozprawie biegłego, który sporządził opinię o wartości nieruchomości, przedstawioną stronom na tejże rozprawie administracyjnej, stanowi w stanie faktycznym tej sprawy rażące naruszenie prawa. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania kwestionowanej decyzji przepisami ustawy wywłaszczeniowej, przy sporządzaniu opinii z wyceną wzięto także pod uwagę położenie gruntu, jego wartość bonitacyjną oraz stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące do produkcji rolniczej, o czym świadczy opis w niej zawarty. Ponadto, zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ orzekał o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie rozprawę przeprowadzono w dniu 11 grudnia 1987 r., a jej protokół znajduje się w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości (k. 48). Podczas rozprawy administracyjnej wnioskodawcy zapoznali się z elaboratem szacunkowym i nie wnosili co do niego zastrzeżeń. Organ odwoławczy wskazał, że nieobecność jednej ze stron (H. W.) na rozprawie nie mogła stanowić o wadliwości całego postępowania w stopniu mogącym stanowić rażące naruszenie prawa. Podkreślono, że kwestionowana decyzja została skierowana do H. W. z wyszczególnieniem, w jakiej części zostało przyznane odszkodowanie na jej rzecz. Co do obecności biegłego na rozprawie, organ podał, że jego wezwanie nie było obligatoryjne. Na w/w decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. A. S., A. L., A. L., B. R., D. G., H. W., H. C., I. M., J., J. G., J. W., J. P., K. N., K. S., L. R., L. L., L. D.-K., M. L., M. S., P. N., S. R., T. B. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 marca 2015 r. oddalił skargę. Sąd podkreślił, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych przez niewyczerpujące zgromadzenie, czy też niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Sąd wskazał, że na podstawie art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ w postępowaniu zwykłym ustalił aktualną wysokość odszkodowania z uwzględnieniem aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami. Przy sporządzaniu operatu szacunkowego biegły był związany obowiązującymi w dacie jego sporządzania przepisami prawa. Obok ustawy z dnia 20 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości były to również ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71), a także zarządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 września 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Sąd zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła od 1945 r. własność Skarbu Państwa, a cenę takich nieruchomości, zgodnie z w/w zarządzeniem ustalało się według obowiązującej w dniu jej sprzedaży ceny żyta z uprawy kontraktacyjnej, pomnożonej przez określone stawki szacunkowe 1 hektara gruntów. W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że biegły prawidłowo posłużył się cenami określonymi w decyzji Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 1987 r., nr CR/152/87 w sprawie zatwierdzenia cennika skupu zboża i rzepaku. Dalej Sąd zauważył, że przy sporządzaniu opinii z wyceną wzięto także pod uwagę położenie gruntu, jego wartość bonitacyjną oraz stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące do produkcji rolniczej, o czym świadczy opis w niej zawarty (opinia mgr. inż. Zdzisława Komara wraz z wyceną z listopada 1987 r.). Podano ponadto, że zgodnie z art. 51 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organ orzekał o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie rozprawę przeprowadzono w dniu 11 grudnia 1987 r., a jej protokół znajduje się w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości. Podczas rozprawy administracyjnej wnioskodawcy zapoznali się z elaboratem szacunkowym i nie wnosili, co do niego zastrzeżeń. Sąd podkreślił przy tym, że obecność biegłego na w/w rozprawie nie była obligatoryjna. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy słusznie przyjął, że nieobecność jednej ze stron (H. W.) na rozprawie nie mogła stanowić o wadliwości całego postępowania w stopniu mogącym stanowić rażące naruszenie prawa. Sąd zauważył, że w kwestii nieobecności H. W. na rozprawie organ odwoławczy słusznie podkreślał, iż była ona w toku całego postępowania traktowana jako strona, a jej nieobecność została odnotowana w protokole rozprawy. Ponadto, kwestionowana decyzja została skierowana do H. W. z wyszczególnieniem, w jakiej części zostało przyznane odszkodowanie na jej rzecz. Zważając na powyższe kwestie, w ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy uprawnia do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Sąd podkreślił, że postępowanie toczące się w trybie nieważnościowym nie jest powtórnym postępowaniem odszkodowawczym i kontrola dotyczy kwestii związanych jedynie z potencjalną nieważnością decyzji wydanej na skutek tego postępowania. Tak więc nawet same błędy w postępowaniu pierwotnym mogą powodować nieważność decyzji, jeżeli powodowały rażące naruszenie prawa samej decyzji. Nie dotyczy to sytuacji, gdy mimo wadliwego postępowania decyzja, co do zasady jest prawidłowa i rażąco prawa nie narusza. W ocenie Sądu materiał zgromadzony w niniejszej sprawie daje jednoznaczną odpowiedź, co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o orzeczeniu o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), poprzez oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia1987 r., mimo naruszenia przez organy administracyjne szeregu przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a., art. 94 § 2 k.p.a. i 94 § 1 k.p.a. a contrario, oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż niepowiadomienie uczestniczki postępowania administracyjnego, H. W., o terminie rozprawy administracyjnej, na której była nieobecna i przeprowadzenie mimo tego rozprawy administracyjnej – wbrew wyraźnemu nakazowi odroczenia rozprawy, wskazanemu w art. 94 § 2 k.p.a. – nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz stwierdzenie, że pozbawienie strony udziału w rozprawie administracyjnej, poprzedzającej wydanie decyzji, nie stanowi naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a., art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a., art. 94 § 2 k.p.a) , ani też zasady sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy, prowadzonej w sposób, który ma budzić zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.); b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 79 k.p.a., art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a. i art. 95 k.p.a. poprzez: - pozbawienie H. W. możliwości zapoznania się z elaboratem szacunkowym wskutek niepowiadomienia jej o terminie rozprawy, na której doręczono ten dowód stronom, a co za tym idzie, pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do jego treści, co stanowi o naruszeniu zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a. i art. 79 k.p.a.) i w konsekwencji naruszeniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art.7. k.p.a. i art. 77 k.p.a.), sprecyzowanych w art. 79 k.p.a. oraz art. 95 k.p.a., - doręczenie elaboratu szacunkowego uczestnikom postępowania dopiero na rozprawie w dniu 11 grudnia 1987 r., a co za tym idzie niepowiadomienie uczestników postępowania (w tym także H. W.) o zgromadzeniu całości materiału dowodowego i uniemożliwienie im należytego wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.), oraz obowiązku informowania stron o wszystkich okolicznościach sprawy (art. 9 k.p.a), II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22 poz. 99) w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 1987 r., skutkujące naruszeniem art. 7,10 § 1, 75, 77 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez przyjęcie za prawidłową wycenę nieruchomości ustaloną przez organ administracyjny I instancji, mimo że operat szacunkowy wykonany przez mgr inż. Z. K. nie uwzględniał aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami oraz takich czynników, jak: położenie nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne, bądź też melioracje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie naruszona została fundamentalna zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 79 i art. 90 § 2 k.p.a. Wskazano, że z uwagi na fakt, iż operat został doręczony uczestnikom postępowania dopiero na rozprawie administracyjnej, poprzedzającej bezpośrednio wydanie decyzji kończącej postępowanie, zarówno H. W., jak i pozostali uczestnicy postępowania pozbawieni byli możliwości zapoznania się z tym dowodem, a co za tym idzie, wypowiedzenia się co do jego treści, zgodnie z uprawnieniami, jakie daje stronie art. 79 k.p.a. i art. 95 k.p.a. W ocenie skarżących nie bez znaczenia ma fakt, że na rozprawę administracyjną nie został wezwany biegły z zakresu wyceny nieruchomości. W efekcie wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy, którego treść nie mogła być wyjaśniona stronom na rozprawie, ani też w żaden inny sposób, jeśli weźmie się pod uwagę czas, w którym dowód ten został im doręczony. Podniesiono, że w opinii mgr inż. Z. K. nie zostały uwzględnione ceny rynkowe transakcji sprzedaży nieruchomości o cechach i warunkach podobnych do nieruchomości położonej przy [...]. Jak bowiem wynika z treści sporządzonego przez niego elaboratu szacunkowego, podstawą wyceny były jedynie akty normatywne w postaci Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 grudnia 1982 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. nr 23/82, poz. 205, zm. M.P. 9/85, poz. 80) i uchwały nr 55 Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 1985 r. w sprawie określenia zasad ustalenia odszkodowania za wywłaszczone grunty (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawy nr 15 z 22.10.1987r.). W efekcie wyliczono wysokość odszkodowania na kwotę 3 829 489 zł (przed denominacją), która – w ocenie skarżących – z pewnością nie odpowiadała ówczesnej wartości nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej oscylują wokół trzech zagadnień. Skarżąca kasacyjnie prezentuje stanowisko zgodnie z którym kwestionowana decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. przyznająca odszkodowanie dotknięta jest wadą nieważności, gdyż: po pierwsze - w rozprawie administracyjnej nie brała udziału jedna ze współwłaścicielek przejętej nieruchomości i biegły, który sporządził elaborat szacunkowy, po drugie – elaborat szacunkowy został doręczony współwłaścicielom gruntu obecnym na rozprawie administracyjnej, po trzecie – operat szacunkowy nie uwzględniał aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami oraz takich czynników, jak położenie nieruchomości, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne, bądź też melioracje. Zacząć należy od wskazania, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób niebudzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2) in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. Dlatego nie mogły być uwzględnione podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych: art. 10 k.p.a. w zw. z art. 90 § 2 k.p.a., art. 91 § 2 k.p.a., art. 94 § 2 k.p.a. i 94 § 1 k.p.a. a contrario, oraz art. 8 k.p.a. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz w zw. z art. 79 k.p.a., art. 90 § 2 pkt 1 k.p.a. i art. 95 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka dostrzegła wprawdzie, że zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wyczerpuje przesłankę wznowienia określoną w art.145 §1 pkt 4 k.p.a., lecz starała się także dowieść, że doszło do rażącego naruszenia zasad ogólnych k.p.a.: czynnego udziału stron w postępowaniu, dochodzenia prawdy obiektywnej, sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy, informowania stron o wszystkich okolicznościach sprawy. Stanowiska tego nie podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( tekst pierwotny Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z art.90 ust.1 wymienionej ustawy: " Przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwo rolne na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych właścicieli, prowadzący gospodarstwo, zostali pozbawieni faktycznego władania wspomnianym gospodarstwem po dniu 5 kwietnia 1958 r." W myśl art. 51 ust.1 tej ustawy o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, nadaniu nieruchomości zamiennej oraz o zwrocie nieruchomości orzeka terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy. Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca nie przewidział wymogu obecności biegłego na rozprawie. Rozwinięta w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca nieobecności biegłego na rozprawie nie mogła mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Należy też zauważyć, że po doręczeniu operatu żadna ze stron nie zgłosiła pytań do biegłego lub jakichkolwiek zastrzeżeń do operatu, ani podczas rozprawy administracyjnej, ani przed wydaniem decyzji. Żadna ze stron nie zaskarżyła decyzji organu ustalającej odszkodowanie, a to oznacza, że na taką wysokość odszkodowania strony się godziły. Z protokołu rozprawy odbytej w dniu 11 grudnia 1987 r. wynika, że uczestniczyło w niej sześciu współwłaścicieli: S. L., J. R., J. W., S. R., T. G. i S. N. W rozprawie nie brała udziału jedynie H. W., co zostało też odnotowane. Nie oznacza to, jednak jak uważa autor skargi kasacyjnej, że H. W. nie została powiadomiona o rozprawie. Tej okoliczności nie można ustalić, gdyż po trzydziestu latach od wydania decyzji nie zachowały się dowody zawiadomienia o terminie rozprawy zarówno dla tych, którzy na rozprawę się stawili (więc musieli być o niej powiadomieni), jak również dla H. W. Istotnie rację ma autor skargi kasacyjnej, gdy twierdzi, że o rozprawie powinni być powiadomieni wszyscy współwłaściciele. Jednakże wobec niezachowania się żadnych zawiadomień o rozprawie, w sytuacji gdy sześciu współwłaścicieli zostało powiadomionych o rozprawie, nie można z całą pewnością twierdzić, że H. W. nie została o niej powiadomiona. Faktem natomiast jest to, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie została przez nią zaskarżona, co oznacza, że się z tą decyzją zgodziła. Całokształt okoliczności sprawy wskazuje zatem na to, że brak obecności H. W. na rozprawie w dniu 11 grudnia 1987 r., doręczenie operatu szacunkowego stronom podczas rozprawy odszkodowawczej, nie może być postrzegane, jako rażące naruszenie zasad postępowania w sytuacji, gdy strony nie kwestionowały opinii biegłego, nie zaskarżyły decyzji o przyznaniu odszkodowania, a poszukiwania pełnych akt dotyczących nieruchomości przy ul. [...] nie przyniosły rezultatu. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 59 ust. 2 i 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości związany z prawidłowością wyliczenia odszkodowania, to trzeba mieć na uwadze, że niniejsze postępowanie ma charakter nadzwyczajny, a zatem w odróżnieniu od postępowania zwykłego celem tego postępowania jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, rażącymi. Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji dokonuje oceny takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 59 ust.1 odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Zgodnie zaś z ust.4 tego przepisu odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Wykładnia art.59 wskazanej ustawy w orzecznictwie była różnorodna. W niektórych orzeczeniach przyjmowano, że wskazówki zawarte w art.59 ust. 2-4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości adresowane są do wojewódzkich rad narodowych, jako upoważnionych w art. 59 ust.1 ustawy do ustalania zasad odszkodowania. Uchwała wojewódzkiej rady narodowej jest podstawą do ustalenia należnego odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa (wyrok NSA oz.w Katowicach z dnia 15 stycznia 1987 r., sygn. SA/Ka 688/86, publ. Lex nr 2225371). Odmiennie orzeczono w wyroku NSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 1986 r., sygn. IV SA 721/86, publ. Lex nr 10732). Na tę różnorodną wykładnię art.59 ust.4 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjnych w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. I OSK 635/13, publ. www.nsa.gov.pl). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty i bezsporny został naruszony przepis prawa i jednocześnie niemożliwe jest dokonanie jego odmiennej wykładni. Natomiast art.59 ustawy wywłaszczeniowej z 1985 r. nie był wykładany jednolicie, a zatem nie można twierdzić że doszło do jego rażącego naruszenia. Z opinii Z. K. będącego podstawą ustalenia odszkodowania wynika, że biegły brał pod uwagę położenie gruntu, jego wartość bonitacyjną oraz stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące do produkcji rolniczej, o czym świadczy opis w niej zawarty. Z tych względów zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego -art.59 ust.2 i 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - nie mogły być uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.