II OSK 1807/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. Z. D. W. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 280/09 w sprawie ze skargi W. Z. D. W. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 280/09 oddalił skargę W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 23 lutego 2009 r. nr SKO-OŚ-298/08 w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. uchyliło decyzję Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Starosta P. decyzją z dnia [...]września 2008 r. nr [...] na podstawie art. 362 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej "p.o.ś.") zobowiązał W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. (dalej: WZDW) do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez drogę wojewódzką nr [...] w miejscu jej skrzyżowania z drogą krajową nr [...] w sąsiedztwie Gimnazjum nr [...] w S. Aby zapewnić określony w przepisach poziom dopuszczalnego hałasu w porze dziennej dla budynku szkoły, zobowiązano WZDW do umieszczenia ekranu akustycznego od strony drogi wojewódzkiej nr [...], w terminie do 31 sierpnia 2009 r. Organ I instancji wskazał, że pomiary wykazały przekroczenie dopuszczalnej wartości poziomu równoważnego hałasu w środowisku przed budynkiem szkoły od strony drogi wojewódzkiej o 15dB. Podobne przekroczenie zarejestrowano od strony drogi krajowej. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. przedstawiciele Gimnazjum nr [...] i Rady Rodziców wnioskowali o postawienie ekranu akustycznego zarówno od strony drogi krajowej nr [...], jak i od strony drogi wojewódzkiej nr [...]. Przedstawiciel Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o zasadności budowy ekranu od strony drogi krajowej. W oparciu o przeprowadzoną w dniu 25 lipca 2008 r. wizję terenową, organ uznał, że warunki terenowe wokół szkoły umożliwiają zlokalizowanie ekranu akustycznego od strony drogi wojewódzkiej. Natomiast jego parametry winny zostać ustalone przez projektantów z uwzględnieniem postulatów przedstawicieli Gimnazjum nr [...]. Ustalając termin wykonania obowiązku organ wziął pod uwagę również termin określony przez Marszałka Województwa W. wobec GDDKiA w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że bezsporny jest fakt przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu na terenie przedmiotowej szkoły, podobnie jak to, że przyczyną hałasu jest ruch pojazdów na skrzyżowaniu drogi wojewódzkiej i krajowej. Uznano, że to WZDW jako podmiot odpowiedzialny za należyte utrzymanie drogi wojewódzkiej, obowiązany jest również do przestrzegania norm wynikających z ustawy Prawo ochrony środowiska. Odnośnie rozwiązań alternatywnych wskazywanych przez skarżącego, organ wskazał, że propozycji takich nie wysunięto w postępowaniu przed organem I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu WZDW podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podkreślając, że negatywny wpływ na środowisko mają również decyzje podejmowane przez Gminę S. Gmina, zdając sobie sprawę z uciążliwości jakie niesie ruch pojazdów, przystąpiła do wyznaczania nowych tras przejazdu samochodów z rejonu ul. R. Ponadto stwierdzono, że ustawienie ekranów spowoduje w istocie zwiększenie emisji hałasu po drugiej stronie drogi wojewódzkiej na skutek odbicia dźwięków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji zobowiązującej WZDW do umieszczenia ekranu akustycznego stanowił przepis art. 362 ust. 1 i 2 p.o.ś., który określa, że organ ochrony środowiska może nałożyć na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Sąd stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni pojęcia podmiotu korzystającego ze środowiska. Definicja legalna zawarta w art. 3 pkt 20 p.o.ś. wskazuje jedynie, że przez podmiot taki rozumie się przedsiębiorcę, jednostkę organizacyjną niebędącą przedsiębiorcą oraz osobę fizyczną korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Tak sformułowana definicja zakreśla krąg adresatów obowiązków nakładanych w trybie art. 362 p.o.ś. w sposób nader ogólny. Stwarza to konieczność odwołania się do innych przepisów, celem ustalenia adresata obowiązków wskazanych w art. 362 p.o.ś. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa, czyli w niniejszej sprawie W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Przykładowe wyliczenie wskazane w art. 20 powyższej ustawy wskazuje z kolei, że do obowiązków zarządcy drogi należy w szczególności przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym postać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg. W oparciu o materiał zgromadzony sprawie – a która to okoliczność jest bezsporna między stronami – Sąd uznał za słuszne ustalenie organów, że przekroczenie normy hałasu dopuszczalnej na przedmiotowym obszarze, nastąpiło wskutek ruchu pojazdów na drodze wojewódzkiej nr [...]. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji co do wskazania adresata obowiązku przywrócenia środowiska do właściwego stanu. Skarżący w świetle art. 362 p.o.ś. i przepisów ustawy o drogach publicznych może i powinien zostać uznany za podmiot korzystający ze środowiska. Jako zarządca drogi został on zobowiązany do przeciwdziałania niekorzystnym wpływom wywieranym przez tę drogę na środowisko. Nie ma wątpliwości, że podmioty korzystające z drogi – kierowcy, jak i podmiot oddziaływujący pośrednio na ruch na drodze – gmina, mają wpływ na natężenie ruchu i jego jakość. Nie można jednak z tego wyprowadzać odpowiedzialności, o której mowa w art. 362 p.o.ś., skoro z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika wprost zakres obowiązków zarządcy drogi. Choć faktycznie na stan nawierzchni i jakość jej oznakowania wpływ mają uczestnicy ruchu, nie na nich ciąży jednak obowiązek utrzymania nawierzchni i oznakowania w należytym stanie. W przypadku drogi czym innym jest relacja przyczynowo-skutkowa między przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu, a czym innym odpowiedzialność administracyjna za powstałe w ten sposób negatywne oddziaływanie na środowisko. Poza tym, zdaniem Sądu, niekonsekwentny jest sam skarżący, który z jednej strony wskazuje, że podejmuje działania na rzecz zmniejszenia uciążliwości hałasu poprzez poprawę nawierzchni i przebudowę skrzyżowania, ale jednocześnie uznaje, że nie może być zobowiązany do wykonania obowiązku nałożonego przedmiotową decyzją. Obowiązujące przepisy prawa ochrony środowiska nie przewidują takiego podziału odpowiedzialności za stan środowiska. Skarżący nie może skutecznie twierdzić, że odpowiedzialność ogranicza się tylko do niektórych środków technicznych z wyłączeniem pozostałych. Sąd podkreślił, że przez podmiot korzystający ze środowiska należy w niniejszym wypadku rozumieć również podmiot – zarządcę drogi – zobowiązany do przeciwdziałania niekorzystnym przeobrażeniom środowiska związanym z zanieczyszczeniem w postaci emisji hałasu. Skoro skarżący mocą ustawy zobowiązany jest do zapobiegania mogącym powstać negatywnym przeobrażeniom, to tym bardziej można uznać go za podmiot zobowiązany do ograniczenia istniejącego już oddziaływania i przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Odnosząc się do rodzaju obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją, Sąd zauważył, że art. 362 p.o.ś. pozostawia organowi ochrony środowiska możliwość wyboru czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko. Ustawodawca wskazał jedynie, że decyzja ma określać zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan do jakiego ma zostać przywrócone środowisko i termin wykonania tego obowiązku. Nie sprecyzowano czynności jakie mogą być w tym trybie nałożone. Obowiązek ustawienia ekranów akustycznych nie jest środkiem wykraczającym poza przyjętą praktykę obniżania poziomu hałasu, a argumentem przemawiającym przeciwko zastosowaniu tego rozwiązania nie może być podnoszone przez skarżącego hipotetyczne pogorszenie warunków po drugiej stronie drogi. Mając na uwadze zasadę kompleksowości ochrony środowiska wyrażoną w art. 5 p.o.ś. i biorąc po uwagę treść decyzji Marszałka Województwa W. wobec GDDKiA z dnia [...] lipca 2008 r. Sąd uznał, że obowiązek został nałożony z uwzględnieniem ochrony całego obszaru przedmiotowej szkoły. Co do terminu wykonania obowiązku Sąd stwierdził, że w chwili wydawania decyzji obu instancji ([...]września 2008 r. i [...] lutego 2009 r.) termin 31 sierpnia 2009 r. nie mógł zostać uznany za nierealny i zbyt krótki dla realizacji obowiązku postawienia ekranów akustycznych, a ponadto był on skorelowany z terminem wykonania analogicznego obowiązku przez GDDKiA. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 362 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) polegające na: - przyjęciu, iż tylko skarżący powinien być zobowiązany do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez drogę wojewódzką nr [...] w miejscu jej skrzyżowania z drogą krajową nr [...] w sąsiedztwie Gimnazjum nr [...] w S., z pominięciem innych podmiotów, które również ten hałas powodują oraz - przyjęciu, że w sytuacji gdy ustawodawca nie sprecyzował w art. 362 p.o.ś. czynności jakie mogą być nałożone w celu ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego, należy uznać, że obowiązek ustawienia ekranów akustycznych nie jest środkiem wykraczającym poza praktykę obniżania hałasu, a argumenty przedstawione przez skarżącego przemawiające przeciwko przyjęciu takiego rozwiązania, są hipotetyczne i mogą wywołać skutek dopiero gdy będą poparte stosownymi badaniami. W związku powyższym skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wydanie wyroku uchylającego obydwie decyzje wydane w sprawie, ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego, ustalenia Sądu I instancji co do wskazania WZDW, jako jedynego podmiotu zobowiązanego do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez drogę wojewódzką nr [...], jak i co do zasadności samej decyzji oraz nałożonego w niej obowiązku są niewłaściwe, co wskazuje, iż tym samym wykładnia art. 362 p.o.ś, przeprowadzona przez Sąd i przedstawione zastosowanie są niewłaściwe. Skarżący wskazał, że jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wśród zadań własnych gminy, służących zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, wymienia się sprawy ochrony środowiska. Tak więc, z podmiotów korzystających ze środowiska, które wymienił w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki, nie tylko zarządca drogi, wśród zadań jakie na nim spoczywają, ma sprawy związane z ochroną środowiska. Również gmina ma takie zadania, a skoro mają one służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, to tym bardziej działanie gminy powodujące nadmierne zwiększenie ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...], powinno być podstawą odpowiedzialności z art. 362 p.o.ś. za negatywne skutki tych działań, polegające na negatywnym oddziaływaniu na środowisko. Skarżący stwierdził, że Sąd przeprowadził niewłaściwą wykładnię i niewłaściwie zastosował art. 362 p.o.ś. uznając, że tylko zarządca drogi wojewódzkiej powinien ponosić odpowiedzialność na podstawie tego przepisu. Zdaniem skarżącego taka odpowiedzialność powinna być przypisana również gminie, która mimo nałożonych na nią zadań w zakresie ochrony środowiska, doprowadziła, poprzez dopuszczenie nadmiernej ilości pojazdów na drodze wojewódzkiej nr [...] w S., do negatywnego oddziaływania tej drogi na środowisko. To dopuszczenie nadmiernej ilości pojazdów przenosi również w pewnym sensie odpowiedzialność na właścicieli pojazdów ciężarowych korzystających z ulicy [...], tj. przedsiębiorców ze wskazanego powyżej rejonu ul. [...]. Skarżący, kwestionując także rodzaj obowiązku nałożonego przez organ ochrony środowiska, polegającego na ustawieniu ekranów akustycznych, nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu co do odrzucenia jego argumentów, przedstawionych w skardze, dotyczących niezasadności ustawienia ekranów akustycznych. Zdaniem skarżącego, poprzez pozostawienie organowi ochrony środowiska możliwości wyboru czynności zmierzających do ograniczenia oddziaływania na środowisko, ustawodawca zobowiązał ten organ do wnikliwego i precyzyjnego zbadania i wskazania konkretnych czynności, jakie podmiot ma wykonać, aby ograniczyć negatywne oddziaływanie na środowisko. Organ powinien znać wszystkie uwarunkowania i skutki, jakie występują przy każdej nakazanej przez niego czynności i po pełnej analizie tych okoliczności podejmować właściwą decyzję, w tym przypadku organ winien znać efekty ustawienia ekranów akustycznych w terenie zabudowanym bądź ewentualnie zasięgnąć w tym względzie opinii specjalistów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie stwierdzić należy, że skoro zaskarżonemu wyrokowi zarzucone zostało jedynie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie "w szczególności art. 362 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska", a więc skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to takie jej sformułowanie wyklucza możliwość kwestionowania ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wyliczonych w art. 183 § 2 ustawy. Skoro nie stwierdzono, by w sprawie wystąpiła taka sytuacja, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozważania kwestii związanych z naruszeniem przepisów postępowania i mimo że uzasadnienie zarzutu nawiązuje do zagadnień proceduralnych należy przyjąć, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych, na których oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 362 ust. 1 powołanej ustawy: "Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek: 1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia; 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego". W art. 362 ust. 2 ustawy przyjęto, że w powyższej decyzji organ ochrony środowiska może określić zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko (pkt 1), czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu właściwego (pkt 1a) i termin wykonania obowiązku (pkt 2). Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów i w przyjętym za podstawę wyrokowania stanie faktycznym sprawy właściwie je zastosował. Skarżący sugeruje, że obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko winien być również nałożony na Gminę S. i twierdzi, że ustalenia co do wskazania W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. jako jedynego podmiotu zobowiązanego do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez drogę wojewódzką nr [...] są niewłaściwe, jednakże, skoro nie oparł skargi kasacyjnej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie postawił zarzut materialnoprawny, uwagi dotyczące ustaleń faktycznych pozostać muszą w postępowaniu kasacyjnym bezskuteczne. Podobnie jak i podjęta próba podważenia na obecnym etapie postępowania przyjętego w sprawie rozwiązania polegającego na zobowiązaniu skarżącego jako zarządcy drogi, który nie kwestionuje uznania, że jest podmiotem korzystającym ze środowiska, negatywnie oddziałującym na środowisko, do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko hałasu powodowanego przez drogę wojewódzką nr [...] poprzez umieszczenie ekranu akustycznego we wskazanym miejscu i terminie. Rozstrzygnięcie to nie stanowi niewłaściwego zastosowania omawianych przepisów. Jeżeli zdaniem skarżącego dokonane w sprawie ustalenia faktyczne były niewystarczające, by przyjąć zastosowane rozwiązanie, które nie zostało według niego poprzedzone dostatecznym wyjaśnieniem sprawy, nastąpiło bez zasięgnięcia opinii specjalistów co do efektów ustawienia ekranów akustycznych w terenie zabudowanym, to tego rodzaju uwagi nie mogą stanowić uzasadnienia zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego i mogłyby być zgłoszone jedynie w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.