II GSK 1686/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Maria Jagielska Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2335/10 w sprawie ze skargi W. P. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2335/10, wydanym w sprawie ze skargi W. P. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowanej ze środków unijnych, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu 15 kwietnia 2009 r. wpłynął do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanej "Agencją", wniosek W. P., zwanego "skarżącym", o dofinansowanie inwestycji dotyczącej rozbudowy istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego wraz z zakupem nowych maszyn i urządzeń oraz specjalistycznych środków transportu, w ramach działania "Zwiększanie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W dacie złożenia wniosku skarżący nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów, w tym dotyczących wykonawstwa zaplanowanych robót budowlanych. Na wniosek skarżącego Agencja przedłużała terminy na dostarczenie dokumentów, ostatecznie do dnia 10 maja 2010 r. Pismem z dnia 7 maja 2010 r., nadanym listem poleconym w dniu 10 maja 2010 r., skarżący złożył wniosek o zmniejszenie zakresu dofinansowania inwestycji. Wniosek ten wpłynął do Agencji w dniu 13 maja 2010 r. Skarżący uzasadniał wniosek nie uzyskaniem pozwolenia na budowę wymaganego dla rozbudowy istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego. Dlatego ograniczył wniosek pomocowy do dofinansowania zakupu nowych maszyn i urządzeń oraz specjalistycznych środków transportu. Pismem z dnia 20 lipca 2010 r., będącego odpowiedzią na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, Agencja podtrzymała stanowisko zajęte w piśmie z dnia 19 maja 2010 r., w którym odmówiono skarżącemu przyznania wnioskowanego dofinansowania, a to z uwagi na bezskuteczny upływ wyznaczonego do dnia 10 maja 2010 r. terminu przedłożenia przez skarżącego, m.in. przyrzeczenia udzielenia kredytu/pożyczki w przypadku korzystania z zewnętrznych źródeł finansowania, a także zapytań ofertowych i odpowiedzi na zakup lub wykonanie zadań objętych dofinansowaniem. Dokumenty te nie wpłynęły do Agencji do dnia 19 maja 2010 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepis § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1444 ze zm.). W myśl tego przepisu, jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie wszystkich braków, Agencja nie przyznaje pomocy. Przepis art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 22 ust. 3 wspomnianej ustawy, w przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Agencja odmówiła przywrócenia terminu do dostarczenia brakujących dokumentów z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego przesłanek wskazanych w § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia. W myśl tego przepisu, w razie uchybienia terminu wykonania przez wnioskodawcę określonych czynności w toku postępowania w sprawie przyznania pomocy Agencja, na prośbę wnioskodawcy, przywraca termin wykonania tych czynności, jeżeli wnioskodawca: 1) wniósł prośbę w terminie 14 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia; 2) jednocześnie z wniesieniem prośby dopełnił czynności, dla której określony był termin; 3) uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Rozpoznając skargę na odmowę dofinansowania inwestycji Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił. Według ustaleń Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko Agencji, skarżący dopiero po dniu 10 maja 2010 r., a zatem z przekroczeniem terminu zakreślonego przez Agencję, jako ostatecznego, uzupełnił brakujące dokumenty. Tym samym Agencja była zobowiązana do odmowy przyznania pomocy, bowiem przepisy art. 10 ust. 1 pkt 2 i art. 22 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 10 ust. 5 rozporządzenia stanowią bezwzględną podstawę do odmowy uwzględnienia wniosku o przyznanie dofinansowania. Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji odmowa przyznania skarżącemu dofinansowania znajdowała uzasadnienie w przepisie § 10 ust. 6 rozporządzenia. W myśl tego przepisu, według redakcji obowiązującej w dacie podjęcia przez organ wspomnianych czynności w sprawie, złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, z wyłączeniem zmian wynikających z wezwań Agencji. W świetle obecnej redakcji tego przepisu, obowiązującej od dnia 28 września 2011 r., złożony wniosek o przyznanie pomocy nie może być zmieniany przez wnioskodawcę w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji, z wyłączeniem: 1) zmian wynikających z wezwań Agencji, 2) jednej zmiany w zakresie planu finansowego operacji lub zestawienia rzeczowo-finansowego operacji - jeżeli zmiany te nie spowodują zmiany celów operacji wskazanych we wniosku o przyznanie pomocy oraz zwiększenia kwoty pomocy. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie § 10 ust. 6 powołanego rozporządzenia oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanego "p.p.s.a." W ocenie skarżącego przepis § 10 ust. 6 powołanego rozporządzenia nie powinien stanowić przeszkody dla dokonania przez wnioskodawcę zmian ograniczających wielkość wnioskowanej pomocy. Natomiast brak uzupełnienia w terminie do dnia 10 maja 2010 r. omawianych dokumentów, skarga kasacyjna uzasadnia mylnym pouczeniem pracownika Agencji, a mianowicie, iż lista brakujących dokumentów zostanie ustalona po złożeniu przez skarżącego pisma ograniczającego zakres wnioskowanej pomocy. Dowodem na tę okoliczność jest oświadczenie pracownika przedsiębiorstwa Big-Pol (bez daty), reprezentującego skarżącego, oraz nagranie z rozmowy telefonicznej znajdujące się w Agencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak wynika z pism Agencji z dnia [...] maja i [...] lipca 2010 r., co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, powodem odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o dofinansowanie wnioskowanej inwestycji było niewywiązanie się skarżącego z wyznaczonego mu pismem z dnia 30 września 2009 r. nr [...] terminu do dnia 10 maja 2010 r. na przedłożenie dokumentów, m.in. przyrzeczenia udzielenia kredytu/pożyczki w przypadku korzystania z zewnętrznych źródeł finansowania, a także zapytań ofertowych i odpowiedzi na zakup lub wykonanie zadań objętych dofinansowaniem. Dokumenty te wpłynęły do Agencji dopiero w dniu 10 czerwca 2010 r. wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Procedura postępowania w sprawie przyznania wnioskowanego dofinansowania, na co w szczególności wskazują przepisy § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zwiększenie wartości dodanej podstawowej produkcji rolnej i leśnej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, oparta jest na zasadzie pisemności zasadniczych czynności podejmowanych w takiej sprawie. Toteż, wszelkie istotne dla sprawy uzgodnienia i zmiany powinny być dokonywane w formie pisemnej. W tym trybie następuje także dokumentowanie uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wprawdzie nie można wykluczyć możliwości inicjowania w formie rozmowy telefonicznej istotnych dla sprawy ustaleń, jednakże muszą być one potwierdzone pisemnie dla celów dowodowych, co jest ogólnie stosowaną praktyką. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy wiążące w sprawie ustalenia wymagają złożenia oświadczeń ze strony osób do tego upoważnionych. Natomiast, co jest istotne w okolicznościach sprawy, skarżący nie kwestionuje faktu wezwania go pismem z dnia 30 września 2009 r. do nadesłania Agencji brakujących dokumentów w terminie do dnia 10 maja 2010 r., z którego to obowiązku skarżący się nie wywiązał. Dlatego Agencja miała podstawę do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy, z powołaniem się na przepis § 10 ust. 5 omawianego rozporządzenia, którego naruszenia, co wymaga podkreślenia, skarga kasacyjna nie zarzuciła. Już z tego choćby względu skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, skoro skutecznie nie zakwestionowała podstawy prawnej, która stanowiła podstawę dla odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy. Ponadto można dodać, że oświadczenie Marioli Cichockiej, na które powołuje się skarga kasacyjna, nie jest dowodem na okoliczność zmiany wyznaczonego skarżącemu do dnia 10 maja 2010 r. terminu dostarczenia brakujących dokumentów. Pomijając kwestię braku daty sporządzenia wspomnianego oświadczenia, nie wskazano w nim także konkretnej daty przeprowadzonej rozmowy telefonicznej. Gdyby zaś, co jest praktyką w takich sytuacjach, skarżący niezwłocznie przesłał Agencji pismo w celu potwierdzenia dokonanych ustaleń, wyjaśniła by się kwestia terminu wywiązania się skarżącego z obowiązku dostarczenia organowi brakujących dokumentów. Nie uwzględniając dowodu ze wspomnianego oświadczenia, mającego walor dowodu z przesłuchania świadka, a także dowodu z rozmowy telefonicznej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Innymi słowy, jest to uprawnienie Sądu, nie zaś jego obowiązek. W świetle powyższych uwag, nawet gdyby trafna była dokonana w skardze kasacyjnej wykładnia przepisu § 10 ust. 6 powołanego rozporządzenia, okoliczność ta nie miała by wpływu na wynik sprawy. Skoro zatem skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, oddalając skargę.