II OSK 3451/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2510/18 w sprawie ze skargi R. S. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2510/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), oddalił skargę R. S. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 sierpnia 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. W skardze kasacyjnej R. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art.58 § 1 i § 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w zw. z art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974.38.229, dalej: Prawo budowlane z 1974 r.) przez bezzasadne oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U.2018.1202, dalej: Prawo budowlane z 1994 r.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nieskontrolowanie przez Sąd na podstawie akt stanu faktycznego sprawy w zakresie pominiętego w zaskarżonym postanowieniu statusu prawnego budynku, jako powstałego przed 1994 r. bez pozwolenia na budowę albo z odstępstwami od pozwolenia z 1980 r., albo zgodnie z pozwoleniem, które zaginęło, doprowadziło do wyłącznie formalnego skontrolowania dopuszczalności zażalenia w świetle art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w oderwaniu od stanu faktycznego i w konsekwencji do pozbawienia skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania przez przyjęcie w zaskarżonym wyroku w oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego, że zastosowanie znajduje art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazujący stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie dowodowe i uzasadniający odstąpienie od badania przesłanek z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia zażalenia i w następstwie do wadliwej sanacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w 2018 r. na podstawie wadliwego dowodu w postaci "Oceny technicznej" ze stycznia 2013 r. (w aktach) wytworzonego na podstawie postanowienia dowodowego, którego wykonalność należało skontrolować już w 2009 r. w drodze rozpatrzenia zażalenia na to postanowienie w trybie art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 sierpnia 2018 r., którym odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 18 maja 2009 r. podjęte na podstawie art. 156 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Niewątpliwie organ w zaskarżonym postanowieniu trafnie wskazał, że ustawodawca nie przewidział możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., jednak to nie zamykało stronie drogi do jego weryfikacji przez wniesienie odwołania od decyzji, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Zgodzić się zatem należało ze stanowiskiem organu, że kontrola prawidłowości postanowienia z 18 maja 2009 r., nakładającego obowiązek dostarczenia aktualnej inwentaryzacji budowlanej oznaczonego budynku gospodarczego, mogła być przeprowadzona przy badaniu rozstrzygnięć merytorycznych wydanych w przedmiotowej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki przyjął prawidłowo, że skoro wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia dotyczył niezaskarżalnego postanowienia, to zasadna była odmowa przywrócenia terminu. Z akt sprawy wynika, że wydana została w dniu 10 sierpnia 2018 r. ostateczna decyzja WINB, utrzymująca w mocy decyzję PINB z 18 października 2017 r., którą nałożono na skarżącego i J. S. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego drewnianego budynku gospodarczego. Z kolei w dniu 23 maja 2019 r. sygn.. akt VII SA/Wa 2508/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. S. i R. S. złożone od wymienionej decyzji WINB z 10 sierpnia 2018 r. W rezultacie kwestie zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy Prawa budowlanego z 1974 r., trybu legalizacji spornego obiektu budowlanego, jak też prawidłowości wydania postanowienia z 18 maja 2009 r. - stały się elementem kontroli przeprowadzonej przez Sąd Wojewódzki we wspomnianym wyroku VII SA/Wa 2508/18. Jeżeli więc skarżący skorzystali z możliwości złożenia odwołania, a następnie skargi, to przy ich rozpoznawaniu ocenie podlegało kwestionowane postanowienie dowodowe. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Sąd Wojewódzki przyjął, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz stwierdził prawidłowe wydanie postanowienia z 18 maja 2009 r. na podstawie art. 56 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Wobec powyższego, Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie, dotyczącej samego przywrócenia terminu do złożenia zażalenia, nie mógł weryfikować postanowienia z 18 maja 2009 r., a tym bardziej tego, czy w sprawie głównej dotyczącej robót budowlanych, zastosowano właściwą ustawę (Prawo budowlane z 1974 r. lub 1994 r.) oraz właściwy tryb legalizacji przedmiotowego obiektu. Z tych względów niezasadne okazały się wszystkie zarzuty kasacyjne, w których podniesiono przede wszystkim nieprawidłowość wydania postanowienia z 18 maja 2009 r. na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. zamiast art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Dla porządku odnotować należy, że poruszone przez skarżącego zagadnienie w istocie nie jest ujmowane w orzecznictwie jednolicie. Mianowicie stanowisko przyjęte przez organ wojewódzki w niniejszej sprawie znajduje oparcie w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w których uznano, że w sprawach obiektów budowlanych rozpatrywanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. postanowienie dowodowe wydawane jest na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. m.in. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r. II OSK 468/16, wyroki WSA z dnia 12 października 2017 r. II SA/Łd 227/17, 16 maja 2013 r. II SA/Po 307/13, 5 stycznia 2012 r. VII SA/Wa 1511/11). Natomiast skarżący powołuje się na wyroki, w których wypowiedziano się za stosowaniem w tego typu przypadkach art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego z 1994 r. (por. wyrok NSA z 3 marca 2011 r. II OSK 400/10, wyrok WSA z 7 lutego 2013 r. VII SA/Wa 2776/12). Z przyczyn podanych wyżej rozstrzyganie przedstawionego zagadnienia wykraczałoby poza ramy niniejszej sprawy. Ponadto należy zauważyć, że nie byłoby możliwe przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na zakwestionowane postanowienie dowodowe w sytuacji, gdy postępowanie zakończyło się decyzją ostateczną podlegającą kontroli sądowej. Podkreślić należy, że w rozpatrywanej sprawie Sąd Wojewódzki, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygał w granicach danej sprawy, wyznaczonych przedmiotem zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ocena prawidłowości postanowienia z 18 maja 2009 r. nie mogła nastąpić w związku z rozpoznawaniem sprawy w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia od wymienionego postanowienia. Z tych wszystkich względów niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące przepisów art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. i art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przepisów art. 133 § 1, 134 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a., a także art. 7, 15, 77 § 1, 80, 58 § 1 i § 2 k.p.a. Tym samym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5