II OSK 3058/17

SENTENCJA Dnia 30 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 368/17 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...]lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 368/16 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...]lutego 2017 r., nr [...] uchylającą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016r., poz. 23 ze zm., dalej jako: k.p.a) w całości decyzję Wójta Gminy Kleszczów z dnia [...] grudnia 2016 r., Nr [...] o umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem o wyłączenie gruntów leśnych z produkcji w celu poszerzenia wycinki drzew w pasie linii elektroenergetycznych i orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego. W piśmie z dnia 27 października 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w K. wystąpiły z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji celem poszerzenia wycinki drzew. Wójt Gminy Kleszczów decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. umorzył postępowanie wskazując, że wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają zawsze roboty budowlane polegające na zmianie sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu lub jego części. Przy czym zmiana sposobu użytkowania obiektu również jest powiązana z wykonywaniem robót budowlanych. Wprawdzie nie wynika to z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako: ustawa), ale wskazuje na to odesłanie do art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy, w następstwie nie ustala się warunków zabudowy dla robót budowlanych niepowodujących zmiany sposobu zagospodarowania terenu, stąd decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych. Nie ustala się warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanych, bo ustalanie warunków staje się na tym etapie procesu inwestycyjnego bezprzedmiotowe. Organ stwierdził, że w sprawie nie występuje ani zmiana sposobu zagospodarowania terenu, ani też nie będą prowadzone roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę. Nie zmieni się dotychczasowego przeznaczenie terenu. Dalej organ administracji wskazał, że stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie staje się zatem bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postepowania, albo utraciła ten charakter w toku postępowania administracyjnego. Organ winien z urzędu badać te kwestię i w sprawie uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadnia umorzenie postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji organu pierwszej instancji spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaznaczyła, że w ramach planowanego przedsięwzięcia nie będą wykonywane roboty budowalne, o których mowa w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji planowane przedsięwzięcie dotyczy poszerzenia istniejących pasów wycinki drzew pod i w otoczeniu linii elektroenergetycznych z uwagi na fakt, że szerokość istniejących obecnie pasów wycinki nie zapewnia prawidłowej ich pracy oraz nie zapewnia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt przebywających w pobliżu. Planowane w ramach przedsięwzięcia prace strona zakwalifikowała jako bieżącą konserwację przewodów linii elektroenergetycznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy podzielając pogląd co do konieczności ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia, o którym mowa w art. 59 ust. 2 ustawy dostrzegł, że ustalenie warunków zabudowy dla takich zamierzeń inwestycyjnych nie jest dowolne czy uznaniowe. Podjęcie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest determinowane wystąpieniem przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy, wśród nich w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy ustawodawca uzależnił możliwość ustalenia warunków zabudowy od braku wymagalności zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Z istoty i charakterystyki przedsięwzięcia wynika, że jest ono zlokalizowane na terenach leśnych i związane z wyłączeniem tych gruntów z produkcji leśnej, przez co należy rozumieć w myśl art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntu. Nadto, stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów leśnych polega na ograniczeniu ich przeznaczenia na cele nieleśne i nierolne. Z kolei art. 4 pkt 6 wskazanej ustawy przez przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, rozumie się ustalenie innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych. Przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy, może być dokonywane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego skoro w sprawie mamy do czynienia z gruntami leśnymi, to ich przeznaczenie na zamierzone cele inwestycyjne wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. W takiej sytuacji zachodzi negatywna przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy wyłączająca możliwość ustalenia warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik spółki zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności dokonanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy mimo nierozpoznania istoty przez organ pierwszej instancji (art. 15 k.p.a.), nie ustalenie w sposób należyty stanu faktycznego oraz niezawiadomienie spółki o zebraniu materiału dowodowego oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, co pozbawiło stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu i dokonanie czynności procesowych mających wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik spółki zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki wyłączające możliwość ustalenia warunków zabudowy oraz art. 61 ust. 2a ustawy poprzez niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy ustalenia warunków zabudowy. Pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym we wstępie wyrokiem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a) oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istotą sporu stało się rozstrzygniecie, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji w celu poszerzenia wycinki drzew w pasie istniejących linii elektroenergetycznych. Zdaniem Sądu, brak jest materialnoprawnej podstawy dla uwzględnienia wniosku strony i z tego też punktu widzenia w konsekwencji kontrolowane rozstrzygniecie odpowiada prawu. Sąd wyjaśnił, że spółka jednoznacznie wskazała, że w ramach planowanego przedsięwzięcia nie będą wykonywane żadne roboty budowalne, o których mowa w art. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji, planowane przedsięwzięcie dotyczy poszerzenia istniejących już pasów wycinki drzew pod i w otoczeniu linii elektroenergetycznych z uwagi na fakt, iż szerokość istniejących obecnie pasów wycinki nie zapewnia prawidłowej ich pracy oraz nie zapewnia bezpieczeństwa ludzi i zwierząt przebywających w pobliżu. Planowane w ramach przedsięwzięcia prace strona zakwalifikowała jako bieżącą konserwację przewodów linii elektroenergetycznych. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl ust. 2, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z kolei art. 59 ust. 2a stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Tym samym więc decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się w przypadkach wskazanych w art. 59 ustawy. W ocenie Sądu niewątpliwie zamierzenie inwestora nie stanowi żadnego z przypadków wymienionych we wskazanym przepisie. Nie budzi wątpliwości, ze strona nie planuje budowy obiektu budowlanego, wykonywania innych robót budowlanych (remontu, montażu, przebudowy), w tym nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Planowanych przez stronę działań (wycinka drzew) nie dotyczą również zapisy art. 50 ust. 1 i 86 ustawy. Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy nie zachodzi również przesłanka art. 59 ust. 2 ustawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że choć określenie "zmiana zagospodarowania terenu" nie jest pojęciem zdefiniowanym, to niewątpliwie oznacza funkcjonalne przekształcenie terenu, a najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego bądź rozbiórka takiego obiektu (por. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, WK 2016). Sąd podkreślił, że sam wnioskodawca sprecyzował swoje zamierzenie jako wyłączenie gruntów leśnych z produkcji celem poszerzenia wycinki drzew. Planowana przez stronę wycinka drzew w celu konserwacji istniejącej linii energetycznej nie jest tym samym przekształceniem terenu w rozumieniu art. 59 ustawy, lecz przeznaczeniem gruntów leśnych na cele nieleśne w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U z 2017 r., poz.1161). W myśl art. 4 pkt 6 ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 11 przez wyłączenie gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Tak więc zamierzenie strony, będące przedmiotem wniosku, dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenia gruntów z produkcji, bo związane jest z konserwacją istniejącej linii energetycznej, nie zaś funkcjonalnego przekształcenia terenu. Sąd podkreślił, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym ustawodawca nie przewidział dla przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne innego trybu niż wskazany w wymienionym przepisie, w szczególności w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dla przykładu Sąd wskazał odmienne uregulowanie zawarte w art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788), gdzie wprost wskazuje się, że grunty przeznaczone do zalesienia określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei warunki dotyczące wyłączenia z produkcji m.in. gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nieleśne zawiera art. 11 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, przewidując w ust. 1, że może ono nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, co nie jest oczywiście równoznaczne z decyzją o warunkach zabudowy. Podsumowując, Sąd podkreślił, że żadne ze wskazanych uregulowań nie przewiduje w okolicznościach sprawy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe wskazuje z kolei, że w sytuacji gdy brak jest materialnoprawnej podstawy dla wydania rozstrzygnięcia, to postępowanie w sprawie winno być umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Niemniej jednak biorąc pod uwagę rozbieżności jakie występują w orzecznictwie w analogicznych sytuacjach (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 519/15, z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 904/10, wyroki WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 51/16, z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 472/15, wyrok WSA w Opolu z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Op 122/16) jak i skutek, jakim jest zarówno w ramach pierwszo, jak i drugoinstancyjnego rozstrzygnięcia nieuzyskanie przez stronę nieuzasadnionego uprawnienia, a także ekonomikę procesową, Sąd uznał, że skargę należało oddalić. Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W okolicznościach sprawy, a w szczególności wobec niekwestionowanego stanu faktycznego i nieprowadzenia przez organ odwoławczy żadnego postępowania dowodowego, brak jest podstaw do skutecznego postawienia organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia zwłaszcza, że strona nie wykazała w jaki sposób to naruszenie negatywnie wpłynęło na jej uprawnienia do czynnego udziału w postępowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka [...] S.A. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnych pełnomocników, którzy zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a/ art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.2017.1332 z późn. zm. - dalej: "p.bud") poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu rozumieć należy tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, podczas gdy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowalnego lub jego części jest także zintensyfikowanie sposobu użytkowania obiektu; b/ art. 59 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajduje on zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych, podczas gdy przez zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę należy rozumieć także zmianę niebędącą robotami budowlanymi; c/ art. 4 pkt 6 i pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161 tj. - dale: "o.g.r.l.") w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2017.624 t.j. - dalej: "ustawa o lasach") w zw. z art. 39a § 3 ustawy o lasach poprzez przyjęcie, że zamierzenie skarżącej będące przedmiotem wniosku dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenie gruntów z produkcji, bo związane jest z konserwacją istniejącej linii energetycznej, nie zaś funkcjonalnego przekształcenia terenu, podczas gdy zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach lasem są również tereny pod liniami energetycznymi, zaś zgodnie z art. 39a § 3 ustawy o lasach przedsiębiorca, na rzecz którego ustanowiono służebność przesyłu, jest obowiązany do usuwania drzew, krzewów lub gałęzi zagrażających funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a/ art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. 2016.1066 z późn. zm. - dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a konsekwencji nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniono: zgłoszonego zamierzenia w świetle art. 71 ust. 1 i 2 p.bub. w szczególności czy nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz, czy utrzymywany będzie w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dojdzie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 p.bud. - co miało wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do stwierdzenia, że zgłoszone zamierzenie nie jest przypadkiem opisanym w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zgłoszonego zamierzenia w świetle art. 3 pkt 2 ustawy o lasach - co miało wpływ na wynik sprawy, bo doprowadziło do stwierdzenia, że zgłoszone zamierzenie dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenia gruntów z produkcji, podczas gdy dotyczy ono obowiązków określonych w art. 39a § 3 ustawy o lasach; co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącej w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącej, w szczególności obowiązków o których mowa w art. 71 ust. 2 p.bud. oraz art. 39a § 3 ustawy o lasach; b/ 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. przez to, że sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że powinien to uczynić, poprzez zastosowanie art. 3 pkt 2 ustawy o lasach i art. 39a § 3 ustawy o lasach, czego zaniechał w sposób nieuzasadniony przyjmując, że zamierzenie strony będące przedmiotem wniosku dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenie gruntów z produkcji, podczas gdy zamierzenie będące przedmiotem wniosku polegało na poszerzeniu istniejących pasów wycinki drzew pod i w otoczeniu linii elektroenergetycznych z uwagi na potrzebę zapewnienia prawidłowej ich pracy i bezpieczeństwa ludzi i zwierząt; c/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi, wobec bezpodstawnego ustalenia, że zamierzenie strony będące przedmiotem wniosku dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenie gruntów z produkcji, podczas gdy zamierzenie będące przedmiotem wniosku polegało na poszerzeniu istniejących pasów wycinki drzew pod i w otoczeniu linii elektroenergetycznych z uwagi na potrzebę zapewnienia prawidłowej ich pracy i bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnicy skarżącej na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnicy skarżącej kasacyjnie wskazali, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 p.bud. (por. m. in. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10). Kwestię zmiany sposobu użytkowania w Prawie budowlanym reguluje art. 71 ust. 1, który stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 71 ust. 2 p.bud. w zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć w szczególności: opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania, zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi, oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zależności od potrzeb. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 p.bud. nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje, jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki i rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. Zatem mieścić się będzie w tej normie także i inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego wskazuje się w orzecznictwie, że w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz, czy utrzymywany będzie w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dojdzie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 p.bud. (wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Nadto zgodnie z treścią art. 194, zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności Sąd rozpatruje zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez organy działające w sprawie, a zatem pośrednio przez Sąd art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd prawidłowo ocenił, że stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne spełnia wymogi art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i pozwala na zgodne z prawem zastosowanie prawa materialnego. Zaaprobowane przez Sąd decyzje administracyjne nie naruszają ww. przepisów k.p.a. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok spełnia wymagania określone w przepisie art. 141 § 4 k.p.a. Uzasadnienie opisuje dotychczasowy przebieg postępowania określając treść rozstrzygnięć organów administracji i treść środków odwoławczych oraz wskazując na zasadniczy spór w sprawie, kwestię istotną. Przedstawienie stanu faktycznego sprawy spełnia wymagania przepisu art. 141 § 4 k.p.a. Jednocześnie Sąd przedstawił swoje stanowisko w sprawie i - wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie - odniósł się do zarzutów skargi. Z opisanych powodów nie można także zarzucić Sądowi, że nieprawidłowo zrealizował swoją funkcję kontroli organów administracji (art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.), dlatego także i ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Podkreślić należy, że art. 1 p.u.s.a. ma charakter przepisu ustrojowego. Do jego naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Przystępując do analizy podstaw kasacyjnych wynikających z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., należy wskazać, że nie są przede wszystkim zasadne podstawy kasacyjne przytoczone jako naruszenie przepisów prawa materialnego, zawierające zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 6 i pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w zw. z art. 3 pkt 2 i art. art. 39a § 3 ustawy o lasach. Odnosząc się do tej podstawy kasacyjnej należy stwierdzić, że w sprawie występuje następujące zagadnienie wymagające wyjaśnienia, a mianowicie czy przekształceniem terenu w rozumieniu art. 59 u.p.z.p jest wycinka drzew w celu konserwacji istniejącej linii energetycznej oraz czy możliwe jest wyłączenie terenów z produkcji leśnej w trybie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl ust. 2, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z kolei ust. 2a art. 59 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wymaga budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Tym samym więc decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się w przypadkach wskazanych w treści art. 59 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie wskazuje się, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy bowiem robót budowlanych a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2005 str. 471; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1802/08, z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1295/13). Inwestor we wniosku z dnia 27 października 2016 r. wystąpił o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji celem poszerzenia wycinki drzew. Powyższe w ocenie Sądu nie stanowi żadnego z przypadków wymienionych we wskazanym art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Inwestor nie planuje budowy obiektu budowlanego, wykonywania innych robót budowlanych (remontu, montażu, przebudowy), w tym nie wymagających pozwolenia na budowę, czy też zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Planowanych przez stronę działań (wycinka drzew) nie dotyczą również zapisy art. 50 ust. 1 i 86 ustawy. Zdaniem sądu w okolicznościach sprawy nie zachodzi również przesłanka art. 59 ust. 2 u.p.z.p. W ocenie Sądu planowana przez spółkę wycinka drzew w celu konserwacji istniejącej linii energetycznej tym samym nie jest przekształceniem terenu w rozumieniu art. 59 ustawy, lecz ewentualnie przeznaczeniem gruntów leśnych na cele nieleśne w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W myśl art. 4 pkt 6 ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Natomiast stosownie do art. 4 pkt 11 wyłączenie gruntów z produkcji oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Tak więc zamierzenie strony, będące przedmiotem wniosku, dotyczy zmiany sposobu użytkowania gruntu leśnego na cele nieleśne ewentualnie wyłączenia gruntów z produkcji, bo związane jest z konserwacją istniejącej linii energetycznej, nie zaś funkcjonalnego przekształcenia terenu. Ponadto nałożony na spółkę obowiązek wynikający z art. 39a § 1 ustawy o lasach, związany z bieżącą konserwacją terenu wokół linii energetycznej nie może być w okolicznościach rozpoznawanej sprawy podstawą wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zastosowania w sprawie nie ma również – wbrew twierdzeniom spółki – art. 71 ust.1 i 2 ustawy Prawo budowlane bowiem ustawodawca w powyższym przepisie posługuje się określeniem "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części", a w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżąca spółka zmianę sposobu użytkowania wiąże z wycinką drzew w pasie linii elektroenergetycznych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.