I OSK 3454/18

SENTENCJA Dnia 17 grudnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 241/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] stycznia 2018 r. nr [..] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 241/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2018 r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 1 sierpnia 2017 r. do Starostwa Powiatowego w Ł. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji M. W. do kierowania pojazdami oraz o skierowanie go na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. organ I instancji, w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541) orzekł o zatrzymaniu M. W. prawa jazdy. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że jedyną przesłanką, która obligowała w tej sprawie właściwy organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy było przekroczenie przez kierowcę liczby 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zgromadzone w sprawie dowody wskazują, że okoliczność taka miała miejsce. Z wniosku o skierowanie na badania psychologiczne z dnia 26 lipca 2017 r., sporządzonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. wynika, że w okresie od 29 czerwca 2016 r. do 28 czerwca 2017 r. skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, za co otrzymał łącznie 25 punktów karnych. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że zarzut, czy funkcjonariusz policji poinformował skarżącego, czy też nie o łącznej ilości posiadanych przez niego punktów karnych i czy przyjęcie mandatu spowoduje przekroczenie przez niego 24 punktów karnych nie ma wpływu na wynik podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu, skoro skarżący wielokrotnie naruszał przepisy ruchu drogowego, za co otrzymywał punkty karne, powinien liczyć się z konsekwencjami z tego wynikającymi. Skarżący zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 17 maja 2018 r. oddalił skargę. Zdaniem Sądu, niesporny jest fakt, że M. W. od 29 czerwca 2016 r. do 28 czerwca 2017 r., a więc w okresie nieprzekraczającym jeden rok dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, ostatecznie uzyskując w dniu 28 czerwca 2017 r. z tego tytułu wpis 25 punktów do ewidencji kierowców prowadzonej przez Policję. Szkoleniu kwalifikacyjnemu skarżący poddał się 11 lipca 2017 r. W zaistniałej sytuacji nie mógł skorzystać z postanowienia art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo uchu drogowym, bowiem z dobrodziejstwa tego przepisu i zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze szkolenia może skorzystać wyłącznie kierowca, który przed rozpoczęciem szkolenia nie dopuścił się naruszeń, za które suma przypisanych mu punktów karnych nie przekroczyła 24. Odbycie szkolenia po przekroczeniu 24 punktów nie redukuje ilości przyznanych punktów. Zawarty w art. 7 ust. 1 punkt 5 ustawy z 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw zwrot "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy" wyraźnie wskazuje, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją o charakterze związanym. Organ administracji publicznej w takiej sytuacji nie ma żadnej dowolności i uznaniowości, w przypadku złożenia stosownego wniosku przez komendanta Policji. Za bezpodstawne, w ocenie Sądu, uznać również należało zarzuty strony skarżącej dotyczące nienależytego poinformowania skarżącego przez funkcjonariusza Policji o ilości posiadanych punktów karnych, przypisanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa ruchu drogowego, co miało uniemożliwić stronie skorzystanie z prawa do kursu doszkalającego w odpowiednim czasie. Z uwagi na fakt, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. jest decyzją o charakterze związanym, to okoliczność, czy policjant poinformował skarżącego o ilości zgromadzonych punktów karnych, czy też nie poinformował, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W przypadku bowiem, gdy bezspornie doszło do przekroczenia przez kierowcę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, nawet w przypadku potwierdzenia, że wcześniej kierujący pojazdem otrzymał od funkcjonariusza Policji nieprawidłowe informacje na temat zgromadzonej ilości punktów. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. Art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym przez przyjęcie, że odbycie szkolenia przez skarżącego nie zmniejszyło posiadanych przez niego punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, 2. Art. 130 ust 4 Prawa o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez przyjęcie ograniczenia w uprawnieniu skarżącego do skorzystania ze szkolenia zmniejszającego liczbę punktów, które nie zostało wymienione w tej ustawie i które nie znajduje upoważnienia ustawowego do wprowadzenia ograniczenia w w/w rozporządzeniu, 3. Art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami przez przyjęcie, że skarżący przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, 4. Art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o kierujących pojazdami przez przyjęcie, że skarżący podlega badaniu psychologicznemu celem ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, 5. Art. 9 k.p.a. przez nienależyte poinformowanie odwołującego się o ilości posiadanych przez niego punktów karnych, co uniemożliwiło mu skorzystanie z prawa do kursu doszkalającego w odpowiednim czasie. Wniesiono o zmianę wyroku przez orzeczenie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty w całości oraz orzeczenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu w całości lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09 oraz w wyroku WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 475/08 i WSA w Olsztynie z 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 786/10. W wyrokach tych wskazano, że skoro przepis art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje na jeden wyjątek – dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż rok, to uznać należy, że wprowadzenie jakiejkolwiek innego wyjątku od powyższej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Norma wynikająca z przepisu podustawowego, jakim jest § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA tymczasem poszerza zakres wyłączenia określony powołanym wyżej unormowaniem rangi ustawowej. W ocenie skarżącego, § 8 ust. 6 rozporządzenia MSWiA został także wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powołany przepis ustawy zezwala bowiem jedynie na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określa okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Podniesione w ramach skargi kasacyjnej zarzuty stanowią o niezasadności wniesionego środka odwoławczego. Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionuje, że w okresie między 29 czerwca 2016 r. a 28 czerwca 2017 r. dopuścił się naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które przypisane mu zostało łącznie 25 punktów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Sporna w związku z treścią skargi kasacyjnej pozostaje możliwość zastosowania do sytuacji skarżącego przepisu art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem kierowca wpisany do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Niewątpliwie szkolenie to jest odbywane w celu zmniejszenia liczby punktów, a jego odbycie jest podstawą do usunięcia punktów z ewidencji. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że z przepisów art. 130 ust. 3 cyt. ustawy wynika jednak, iż aby dobrowolne odbycie szkolenia mogło spowodować zmniejszenie liczby posiadanych punktów musi się odbyć przed przekroczeniem dopuszczalnej ilości punktów. W jednostce redakcyjnej art. 130 ustawy, poświęconym instytucji ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i punktów za te naruszenia, ustawodawca zawarł zarówno regulację dotyczącą usuwania punktów z ewidencji po upływie rocznego okresu (ust. 2 ustawy), jak i regulację dotyczącą możliwości obniżenia liczby punktów (ust. 3 ustawy). Z uwagi na przyjętą redakcję przepisów tych nie można interpretować w oderwaniu od siebie. Jednocześnie ustawodawca wprowadził zasadę, że przekroczenie w ciągu roku określonego limitu wynoszącego - w zależności od daty uzyskania prawa jazdy - 24 punkty albo 20 punktów, skutkuje wszczęciem postępowań administracyjnych mających zweryfikować predyspozycje i kwalifikacje kierowców. Unormowanie zawarte w art. 130 ust. 2 ustawy, uniemożliwiające usunięcie punktów z ewidencji w sytuacji przekroczenia w okresie roku ustalonego ich limitu, wpływa na interpretację art. 130 ust. 3 powołanej ustawy, dotyczącego zmniejszenia liczby punktów w wyniku odbycia szkolenia. Prowadzi to do wniosku, że poddając się szkoleniu, kierowca nie może doprowadzić do odliczenia punktów, jeśli ich liczba w ciągu roku od daty popełnienia pierwszego, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przekroczyła dopuszczalną górną granicę. Szkolenie nie jest już bowiem skuteczne, gdyż nie może zniweczyć skutku prawnego stanu faktycznego zaistniałego na skutek przekroczenia określonego ustawowo limitu punktów. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do zaistnienia niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której poprzez permanentne odbywanie szkoleń, kierowcy uporczywie naruszający przepisy ruchu drogowego mogliby nadal w tym ruchu uczestniczyć, podczas gdy celem rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę jest w miarę szybka identyfikacja takich osób i poddanie ich weryfikacji w związku z zagrożeniem, które sprowadzają swoim zachowaniem na drogach publicznych. Przepis art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym zawiera upoważnienie dla ministra spraw wewnętrznych do określenia sposobu punktowania i liczby punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego, warunków i sposobu prowadzenia ewidencji, programu szkolenia i jednostek do niego upoważnionych, liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia oraz podmiotów upoważnionych do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji. W przepisie tym zostały określone kryteria, jakimi ma kierować się organ wykonawczy przy wydawaniu rozporządzenia. Są nimi dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W dacie wydawania decyzji w tej sprawie obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 2012 r. Z przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia wynika, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Przepis ten potwierdza wynik wykładni przepisów ustawy, zgodnie z którą z uprawnienia określonego w tych przepisach mogą skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za naruszenia zasad ruchu drogowego otrzymali mniej niż 24 punkty. W przypadku przekroczenia tego limitu, odbycie przez kierowcę szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby uzyskanych uprzednio punktów. Nie sposób tym samym uznać zarzutu skargi kasacyjnej o nielegalności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia w związku z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej do wydania tej treści rozporządzenia, gdyż przepis rozporządzenia nie wprowadza nowej normy postępowania. Normę taką wywieść można bowiem ze wskazanych powyżej przepisów art. 130 ust. 2 i 3 ustawy. Oznacza to, iż przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia jest li tylko powtórzeniem normy ustawowej. Zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r. nie sposób podzielić również ze względu na cele jakie ustawodawca zamierzał regulować wprowadzając przedmiotowe rozwiązania prawne. Zarówno rozporządzenie z 2012 r., jak też poprzedzające je rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wydane zostały w celu dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów o ruchu drogowym oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Ustawodawca zawarł zatem wyraźne wskazania wyznaczające kierunek unormowań delegowanych do rozporządzenia. Kwestionowany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/11, 22 marca 2011 r., sygn. I OSK 723/10 i powołane tam orzeczenia). Istniejąca w orzecznictwie rozbieżność co do oceny zgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z art. 130 ust. 4 ustawy, jaka ujawniła się w wyrokach z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09 oraz z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 275/10 ma znaczenie historyczne (vide stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 280/13). Ocena, przyjęta w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, że § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia z 2002 r. jest zgodny z delegacją ustawową nie budzi aktualnie żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1991/11, 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12, 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/12 i 27 marca 2014 r., sygn. akt 2057/12). Sąd II instancji w tym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w orzeczeniach powołanych w skardze kasacyjnej ze względu na uwagi poczynione powyżej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w jednolitej linii orzeczniczej prezentowanej przez sądy administracyjne od 2012 r. Z tych przyczyn brak jest podstaw do uznania za zasadne zarzutów sformułowanych w punkcie 1.-3. skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy i kierujących pojazdami badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy. Zarzuty naruszenie przywołanych wyżej przepisów mogą zostać skutecznie podniesione w sprawie mającej za przedmiot skierowanie kierowcy na badania psychologiczne. Przepisy te nie były stosowane przez organy w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym zarzut naruszenia powyżej wskazanych przepisów jest bezpodstawny. Za bezpodstawny uznać również należało zarzut strony skarżącej dotyczący nienależytego poinformowania skarżącego przez funkcjonariusza Policji o ilości posiadanych punktów karnych, przypisanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa ruchu drogowego, co uniemożliwiło stronie skorzystanie z prawa do kursu doszkalającego w odpowiednim czasie. Rację ma Sąd I instancji, że z uwagi na fakt, iż art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawia luzu decyzyjnego organom administracji publicznej i decyzja wydana na jego podstawie ma charakter związany, to okoliczność, czy policjant poinformował skarżącego o ilości zgromadzonych punktów karnych, czy też nie, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W przypadku bowiem, gdy bezspornie doszło do przekroczenia przez kierowcę 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, nawet w przypadku potwierdzenia, że wcześniej kierujący pojazdem nie otrzymał od funkcjonariusza Policji wszystkich niezbędnych informacji na temat zgromadzonej ilości punktów, którą tą informację skarżący mógł potwierdzić w dowolnej jednostce organizacyjnej Policji. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.