II OSK 2615/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 172/18 w sprawie ze skarg M. W. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie projektu scalania gruntów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 172/18, uwzględnił skargi M. W. i B. Z. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] grudnia 2017 r. nr [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi Ł., Gmina T.. Jak stwierdził Sąd I instancji, zaskarżona decyzja uchybia zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem w istocie pozbawia skarżących oraz pozostałe osoby, które wniosły odwołanie od decyzji Starosty, prawa do postępowania odwoławczego. Uwzględniając stanowisko wyrażone przez NSA w postanowieniu z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OZ 365/14, fakt merytorycznego rozpoznania odwołań niektórych uczestników scalenia przez SKO decyzją z [...] października 2013 r., nie stał na przeszkodzie merytorycznemu rozpoznania odwołań złożonych przez strony skarżące, jak również pozostałe odwołujące się osoby. W ocenie Sądu, Kolegium zobowiązane było uwzględnić pogląd NSA i zauważyć, że decyzja organu nie wypowiada się o całości sprawy administracyjnej zatwierdzenia scalenia gruntów. Wyrażone w niej rozstrzygnięcie zostało wyraźnie ograniczone przez Kolegium tylko do interesów prawnych stron, których odwołania zostały merytorycznie rozpoznane. Z przedstawionych względów Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 8, art. 15, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: Kpa), w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy w postaci umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd I instancji nie uwzględnił natomiast wniosku M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z uwagi na rażące naruszenie przepisów powołanych w treści złożonej skargi. Pojęcie rażącego naruszenia prawa interpretowane jest bowiem jako naruszenie przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego zrozumienia, jako oczywiste, wyraźne i bezsporne, jako sytuacja, w której rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawa. Przy przyjęciu poglądu odmiennego niż ten jaki wyraził NSA w postanowieniu z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OZ 365/14, stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania nie byłoby pozbawione jakichkolwiek racjonalnych argumentów. W literaturze wyrażono pogląd zupełnie przeciwny do tego jaki przyjął NSA. Według niego w skład obszaru scalenia wchodzą działki indywidualnie oznaczone, jednak decyzja scaleniowa nie jest sumą jednostkowych decyzji skierowanych do poszczególnych działek (patrz. szerz. Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, ZNSA 2010 r., nr 3, s. 39 i nast.). Skoro więc tego rodzaju decyzja nie jest sumą jednostkowych decyzji, to jej rozstrzygnięcie dotycząc całego obszaru scalenia, oddziałuje na interesy prawne wszystkich uczestników tego postępowania w tym samym stopniu. Dlatego Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniach orzeczniczych SKO przesłanek rażącego naruszenia prawa. 2. M. W. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa poprzez niedopatrzenie się w działaniach Kolegium przesłanek rażącego naruszenia prawa i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo iż przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia przez Kolegium art. 153 i art. 166 Ppsa, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego wytyczne zawarte w powołanym postanowieniu NSA z 15 kwietnia 2014 r. nie mogły rodzić jakichkolwiek wątpliwości. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Kluczowa kwestia w przedmiotowej sprawie, to ocena czy stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji powinny zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 22 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1279/18). 3.4. W związku z powyższym należy w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego choć wadliwe, to w żadnym razie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. W powołanym postanowieniu NSA z 15 kwietnia 2014 r. jednoznaczna ocena prawna dotyczyła zasadności zastosowania art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa, nie zaś art. 138 § 1 Kpa. Ponadto ewentualne naruszenie art. 153 Ppsa przez organ skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, nie zaś stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym należy stwierdzić, że podstawa kasacyjna okazała się niezasadna. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną.