I OW 87/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.K. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz o objęcie go ubezpieczeniem zdrowotnym postanawia: wskazać Burmistrza Miasta i Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M.K. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz o objęcie go ubezpieczeniem zdrowotnym. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że M.K. przebywając w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej Państwowego Szpitala dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...], pismem z dnia [...] marca 2019 r., zwrócił się z prośbą o przyznanie świadczenia w formie zasiłku okresowego oraz objęcie go ubezpieczeniem zdrowotnym. Przedmiotowy wniosek wraz ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją został przesłany zgodnie z właściwością ostatniego miejsca zameldowania M.K. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W dniu [...] marca 2019 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przesłał dokumentację dotyczącą M.K. do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Wskazał, że wnioskodawca od 2011 r. nie przebywa na terenie gminy [...], aktualnie zaś znajduje się w SPZOZ Państwowym Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...]. Jak wynika z danych osobowych z rejestru mieszkańców Urzędu Miasta i Gminy [...], M.K. zameldowany był w [...] ([...]) od dnia [...] maja 1964 r. do dnia [...] listopada 2011 r. Ponadto nie korzystał z żadnych form pomocy w tamtejszym ośrodku pomocy społecznej, zaś budynek, w którym ostatnio zamieszkiwał, został przez jego rodziców sprzedany. Aktualnie nie jest znane miejsce pobytu ani M.K., ani jego rodziców. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że wnioskodawca jest osobą bezdomną, nie posiada żadnego źródła dochodu. Od dnia [...] października 2018 r. przebywa w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...] na oddziale rehabilitacji psychiatrycznej. Przed hospitalizacją przebywał i pracował w [...], brak jest jednak jakiejkolwiek dokumentacji z tego okresu. Po raz pierwszy do szpitala w [...] przyjechał w 2016 r. i z uwagi na uzyskanie tam zadowalającej go pomocy, przy ponownym wystąpieniu zaburzeń, zdecydował się na podjęcie leczenia w tej samej placówce. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezydent Miasta [...] wniósł o ustalenie, że organem właściwym w niniejszej sprawie jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. W ocenie organu, właściwość miejscową, z uwagi na brak przypadku szczególnie uzasadnionego, należy ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., bowiem w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Bezsporne jest, że ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy była Gmina [...], w związku z czym organem właściwym do rozpoznania wniosku M.K. jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Nie wniesiono odpowiedzi na powyższy wniosek. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie spór, jaki powstał pomiędzy Prezydentem Miasta [...] a Burmistrzem Miasta i Gminy [...] jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku M.K. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz o objęcie go ubezpieczeniem zdrowotnym. W przedmiotowej sprawie wymagają rozważania dwie kwestie, a mianowicie czy strona w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznana za osobę bezdomną i czy mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym jej sytuacją osobistą, a także czy Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.). Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej u.p.s.) o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony. Jednakże, gdy w sprawie stroną jest bezdomny w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jego zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ustawy), zaś we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3). W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie regulacja wynikająca z ust. 3 występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. Sama ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z tym, należy uwzględnić regulację zawartą w art. 25 Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby i polega na ześrodkowaniu swoich czynności życiowych w danej miejscowości. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania – corpus) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu – animus). Ponadto z definicji osoby bezdomnej zawartej w art. 6 pkt 8 u.p.s. wynika, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast odnosi się do sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Poz. 150 ze zm.) pod pojęciem lokalu należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje na jedynie przykładowy charakter wyliczenia. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy. Do takich zaliczyć można między innymi szpitale, schroniska dla bezdomnych, hostele, ośrodki interwencji kryzysowej, domy dla ubogich, tj. miejsca, które udzielają pomocy osobom bezdomnym. Pobyt w takich miejscach ma umożliwić tylko przeczekanie do chwili, gdy pomoc w takiej formie będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej, zdrowotnej danej osoby, ewentualnie do czasu, gdy zapewniona zostanie pomoc o charakterze stałym w postaci np. umieszczenia w domu pomocy społecznej. Nawet zatem, gdy z różnych przyczyn jest to stan przedłużający się, pobyt ten nie traci charakteru czasowego. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, przyjąć należy, iż M.K. jest osobą bezdomną, gdyż na chwilę obecną nie posiada żadnego miejsca zamieszkania, zaś z ostatniego miejsca zameldowania (Gmina [...]) został wymeldowany w dniu [...] listopada 2011 r. Z dokumentacji sprawy wynika także, że M.K. aktualnie przebywa w Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...]. Przed pobytem w szpitalu przebywał i świadczył pracę w [...], jednakże brak jest jakiegokolwiek odniesienia do dokładnego miejsca i zamiaru długości pobytu a także rodzaju wykonywanego zatrudnienia. Ponadto w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, tj. badań, skierowań na obserwację czy potwierdzenia choroby wskazujących na skierowanie wnioskodawcy na długotrwałe leczenie, zatem nie można domniemywać, że M.K. przebywa w ww. szpitalu z zamiarem poddania się długotrwałemu leczeniu. Zatem przebywanie M.K. w placówce medycznej ma niewątpliwie charakter tymczasowy bowiem brak jest jakichkolwiek dokumentów lekarskich potwierdzających wskazania do długotrwałości procesu leczenia bądź informacji o stopniu dolegliwości zdrowotnych. Ponadto, jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, samego zakładu opieki zdrowotnej nie można uznać za "miejsce zamieszkania". Z brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wynika, że szpital nie stanowi lokalu mieszkalnego bowiem nie spełnia ustawowych przesłanek do zaliczenia go do kategorii lokali mieszkalnych. Jest placówką, którą można określić jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego, czasowego pobytu osób. Zatem SPZOZ Państwowy Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...] nie może być uznany za miejsce zamieszkania z zamiarem stałego pobytu (zob. postanowienie NSA z dnia 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OW 220/18, postanowienia NSA z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt I OW 200/15 i I OW 103/19 - https://cbois.nsa.gov.pl). Z powyższych względów właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania M.K. jest [...], [...], to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2019 r. jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.