I OSK 3097/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 255/18 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 255/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na K.M. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy [...], dalej jako "Wójt Gminy", decyzją z [...] października 2017 r. odmówił przyznania B.M. świadczenia wychowawczego na syna K.M. (pierwsze dziecko) z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, przyznając jednocześnie to świadczenie na trójkę młodszych dzieci. Wójt Gminy ustalił, że rodzina skarżącej składa się z 10 dzieci z których pięcioro jeszcze się uczy oraz rodziców. Powołując się na art. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), dalej jako "u.p.p.w.d.", organ ten ustalił, że dochód miesięczny w rodzinie wnioskodawczyni w roku 2016 r. wyniósł 5 624,65 zł, w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 803,52 zł (5 624,65 : 7 osób), a zatem przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 800 zł na osobę w rodzinie uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Organ podkreślił, że świadczenie to nie ma charakteru uznaniowego i dlatego nie przyznał go wnioskodawczyni na pierwsze dziecko. Od powyższej decyzji Wójta Gminy, w części odmawiającej przyznania świadczenia 500+ na pierwsze dziecko B.M. złożyła odwołanie. Po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium", decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Kolegium powołało się na art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d., art. 2 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d., art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", po czym wskazało, że świadczenie wychowawcze nie ma charakteru uznaniowego. Wobec tego SKO uznało, że skoro w przypadku jednego dziecka decyduje kryterium dochodowe, to przekroczenie kryterium dochodowego nawet o 3,52 zł, a także trudna sytuacja materialna wnioskodawczyni nie mogą uzasadniać przyznania świadczenia. Na decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", złożyła B.M. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja w tej konkretniej sprawie narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Sąd ten powołując się na unormowania dotyczące świadczeń o charakterze społecznym, zawarte w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej jako "u.p.s." (jako przykład wskazując art. 106 ust. 3a tej ustawy) podniósł, że ustawodawca przewidział, pewne mechanizmy korygujące, czy też uelastyczniające kryterium dochodowe, tak aby podstawowe cele pomocy społecznej nie zostały zaprzepaszczone. Dalej wskazał, że w jego ocenie tego typu mechanizmów zabrakło w u.p.p.w.d. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał na ciężką sytuację życiową skarżącej, po czym uznał, że w tej konkretnej sprawie przekroczenie kryterium dochodowego o 3,52 zł, które wbrew twierdzeniom skarżącej zostało prawidłowo ustalone przez organ, nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. W jego ocenie byłoby to rażąco niesprawiedliwe i niweczyłoby cele ustawy określone w jej art. 4 ust. 1, "w sposób zupełnie nieproporcjonalny do powodu, dla którego wprowadzona została przesłanka kryterium dochodowego". Tak więc zdaniem WSA zaskarżona decyzja naruszała art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., wykładany w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodło Kolegium, zaskarżając ten wyrok w całości, zarzucając przy tym naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d., poprzez uznanie przez sąd pierwszej instancji, że rezygnacja ze sztywnej przesłanki dotyczącej kryterium dochodowego, określonej w art. 5 ust. 3 ustawy, gwarantuje zachowanie zasad sprawiedliwości społecznej oraz zasady równego traktowania, podczas gdy zdaniem Kolegium organ administracji publicznej nie może według swojego uznania przyznać świadczenia wychowawczego kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy, w ocenie SKO żadne inne niż określone w u.p.p.w.d. kryteria nie mogą decydować o przyznaniu świadczenia wychowawczego; b) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji, podczas gdy zdaniem Kolegium sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, co nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków, Kolegium wskazało, że poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów, z tych zatem względów nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, zasada równości wobec prawa nie daje bowiem samoistnej podstawy do przyjęcia, iż wszystkie osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i osobistej uprawnione są do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. II. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 125 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez brak zawieszenia postępowania z urzędu pomimo tego, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do zawieszenia postępowania toczącego się przed WSA w Warszawie do czasu udzielania przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie zadane przez WSA w Gdańsku postanowieniem z 21 grudnia 2016 r. o sygn. akt III SA/Gd 889/16, który to Sąd przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. poz. 195) są zgodne z art. 32 § 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie?"; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez błędne oparcie wyroku uchylającego decyzję Kolegium oraz decyzję organu pierwszej instancji na uznaniu, że zaskarżona decyzja organu drugiej instancji została wydana, z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 5 ust. 1, ust. 3 u.p.p.w.d. w zw. z art. 2 Konstytucji RP; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu polegające na braku wskazania co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona; d) art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, bowiem zdaniem Kolegium skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. W oparciu o powyższe zarzuty SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, stanowiącego wynagrodzenie radcy prawnego jak również oświadczył, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że prawo do świadczenia na pierwsze dziecko uzyskują jedynie te osoby, które posiadają dochód nie wyższy niż 800 zł na osobę w rodzinie lub 1200 zł jeśli dziecko w rodzinie jest niepełnosprawne. Zaznaczył, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły dochód w rodzinie skarżącej, który w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczenia wychowawczego o kwotę 3,52 zł. Podkreślił przy tym, że żaden organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia wychowawczego, jak też innych świadczeń np. rodzinnych kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności w sytuacji nawet bardzo ciężkich okoliczności życiowych dotyczących rodziny wnioskodawcy. Dodatkowo wskazał, że sąd pierwszej instancji pomimo możliwości skorzystania z uprawnień, wynikających z art. 125 § 1 p.p.s.a, dokonał rozstrzygnięcia dowolnego, opierając rozstrzygnięcie na podstawie zasad Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.M. wniosła o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania Kolegium, natomiast w przypadku niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania z uwagi na trudną sytuację rodzinną i materialną. Skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację, wyrażając aprobatę dla wyroku WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie wskazane w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy u.p.p.w.d. Celem przyznawanego świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.w.d. jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Po zmianach dokonanych 1 lipca 2019 r., świadczenie wychowawcze określone w u.p.p.w.d. przysługuje osobom o których mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. na każde dziecko w rodzinie, do dnia ukończenia przez nie 18 roku życia (art. 4 ust. 3 u.p..p.w.d.). Jednakże stan faktyczny przedmiotowej zmiany dotyczy sytuacji, sprzed ww. zmiany przepisów u.p.p.w.d. Zgodnie zaś z ówczesnym art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Przez dochód rodziny należy rozumieć sumę dochodów członków rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy), a przez dochód członka rodziny przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (art. 2 pkt 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 2 pkt 1 u.p.p. ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 1 lit. a przyjmuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie, oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2032, ze zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Przepisy powyższe są w swym brzmieniu jednoznaczne wykluczając dowolność w kwalifikowaniu składników podlegających odliczeniu od uzyskiwanego przychodu celem obliczenia dochodu. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości. W przedmiotowej sprawie skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia wychowawczego na podstawie u.p.p.w.d. Jak ustalono dochód miesięczny w rodzinie wnioskodawczyni za rok 2016 r. przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 800 zł na osobę w rodzinie, uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, wobec czego organy odmówiły przyznania tegoż świadczenia na pierwsze dziecko. Sąd pierwszej instancji przyznając słuszność poczynionym w sprawie wyliczeniom (str. 4 uzasadnienia), uchylił decyzję Kolegium powołując się na zasadę sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz wyjątkowo trudną sytuację materialną strony postępowania, wobec czego przekroczenie kryterium dochodowego o 3,52 zł "nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, gdyż byłoby to rażąco niesprawiedliwe i niweczyłoby cele ustawy określone w jej art. 4 ust. 1, w sposób zupełnie nieproporcjonalny do powodu, dla którego wprowadzona została przesłanka kryterium dochodowego". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego zdania. Należy bowiem przyznać rację organom, że przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru uznaniowego i wobec czego nie mogły przyznać go wnioskodawczyni na pierwsze dziecko. Zdaniem NSA w składzie orzekającym, z przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania świadczenia wychowawczego, nie dopuszczając tzw. uznania administracyjnego. W przypadku pierwszego dziecka prawo do tego świadczenia uzależnił od spełnienia kryterium dochodowego i nie pozostawił organom możliwości przyznania świadczenia w sytuacji przekroczenia tego kryterium. Trudna sytuacja życiowa nie może mieć wpływu na określenie uprawnienia do otrzymania świadczenia na pierwsze dziecko (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. I OSK 1031/17). Jak wyżej wspomniano zasadniczym celem u.p.p.w.d. jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Dlatego też za słuszne i sprawiedliwe w oparciu o kwestie konstytucyjne uznać należy jednakowe traktowanie wszystkich podmiotów występujących o przedmiotowe świadczenie. W przypadku przedmiotowego świadczenia ustawodawca nie przewidział także żadnych "mechanizmów korygujących", wobec czego ów przepis należy rozumieć w sposób ścisły z jego brzemieniem. Wbrew zatem stanowisku Sądu pierwszej instancji decyzje organów należało uznać za prawidłowe. W tej sytuacji zasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej nie tylko zarzut naruszenia art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 u.p.p.w.d., ale także zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 32 Konstytucji RP. Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji nie uchybił wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia; po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2632/14 (lex nr 2106462). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., co powoduje, że zaskarżone orzeczenie poddaje się kontroli kasacyjnej. Wskazane w skardze kasacyjnej wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia pozostają bez wpływu na wynik sprawy. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 151 p.p.s.a. Przepisy te mają charakter wynikowy, tj. określają sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. W ocenie sądu pierwszej instancji takie naruszenia przepisów prawa przez organy administracyjne wystąpiły, a zatem sąd ten konsekwentnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i nie zastosował art. 151 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. art. 125 § 1 p.p.s.a, poprzez brak zawieszenia postępowanie z urzędu pomimo tego, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Z tych względów, wobec uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. wobec wystąpienia szczególnych okoliczności przemawiających za odstąpieniem od zasady odpowiedzialności strony za wynik postępowania.